9月29日，江西省十三届人大常委会第三十二次会议在南昌闭幕。会议表决通过了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》。

　　这是江西省首次开展探索协同立法工作，也是省人大常委会指导设区市高质量立法的有益尝试。推动武功山区域发展协同立法，探索创新、先行先试，将对该省地方立法实践产生示范效应，在规范改革行为、促进发展、保障善治上彰显立法的本源价值及践行意义。

　　“一山三治” 武功山发展遭遇“肠梗阻”

　　湘赣边界的武功山，巍巍屹立，以高山草甸、奇峰险壑、瀑布温泉、珍稀动植物和禅宗文化为主要特色，其景色可概括为“峰、洞、水、石、云、松、寺”七个字，是集生态游览、休闲度假、科普教育和宗教旅游为一体的山岳型风景名胜区。

　　武功山地跨萍乡、宜春、吉安三市，三地各自形成了帐篷文化、月亮文化和福文化等特色底蕴。虽然三地都高度重视武功山旅游产业发展，但“一山三治”导致三地形成了各自的管理机构和机制，存在资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足等问题，难以凝聚发展合力。

　　为了整合武功山旅游资源，理顺其经营管理体制，推进旅游强省建设，2017年，省政府下发了《关于印发武功山经营管理体制改革方案的通知》，将武功山作为一个整体来打造。针对武功山原管理中“体制不顺、资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足”的问题，省委、省政府确定了“六个统一”，即统一规划、统一品牌、统一门票、统一线路、统一标准和统一营销。在高位推动下，省直有关部门、省旅游集团公司和萍乡、宜春、吉安三市做了大量工作。《武功山景区对外交通专项规划》和《赣西旅游合作发展规划》印发实施，《武功山风景名胜区总体规划》上报国家待批复，“大武功山”旅游形象品牌统一对外营销……统筹开发、各自运营、共同发展的认识基本形成。

　　但是，三地在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，仍有不少“肠梗阻”问题。

　　省人大常委会法工委相关负责人认为，打造“大武功山”品牌是一项跨区域的系统工程，需要建立和实施通力合作的机制才能取得实效。地方立法应当为“大武功山”旅游规范统一规划、品牌、门票、线路、标准、经费和服务等提供制度性保障，进而化解困境，增强解决问题的针对性和协调性，做到改革和立法决策统一衔接，相互促进、相得益彰。

　　协同立法 探索创新地方立法实践

　　2020年上半年，省人大法制委、省人大常委会法工委借鉴京津冀、长三角等地协同立法经验，对武功山开展协同立法。

　　协同立法是指两个或者两个以上立法主体按照各自的立法权限和程序，对跨行政区域或者跨法域的主体、行为、关系等调整对象分别立法，相互对接或者承认效力的立法行为。

　　省人大常委会法工委相关负责人介绍，推动武功山区域发展协同立法，探索创新、先行先试，将对我省地方立法实践产生示范作用，在规范改革行为、促进发展、保障善治上彰显立法的本源价值及践行意义。

　　该负责人称，协同立法一方面有利于推动区域一体化发展，发挥立法对区域协调发展战略实施的保障、规范、引领和推动作用。同时，还有利于促进资源的有效利用，促进区域间良性互动格局的生成，推动区域共同发展。另外，还有利于降低立法成本，减少区域间的立法冲突，理顺区域法律体系，消除地方间的行政壁垒与沟壑。

　　为做好这一协同立法工作，2020年下半年，省人大常委会分管领导率队先后赴萍乡、宜春、吉安开展立法调研，与三市人大常委会、三地管委会及有关部门召开座谈会，就立法模式达成共识。

　　统筹协调 明确任务书时间表流程图

　　武功山协同立法过程中，省人大法制委、常委会法工委发挥统筹协调作用，确定武功山协同立法任务书、时间表、流程图，有序推进协同立法;省直有关单位结合实际和改革需要，积极建言，共谋良策;涉山三地发挥主体作用，互相交流合作，共享工作经验，共解立法难题。

　　2020年12月，省人大法制委、省人大常委会法工委印发了《萍乡、宜春和吉安武功山区域发展协同立法工作方案》，明确了总体要求、协同模式、工作机构、工作方式和工作安排等内容。

　　根据该工作方案，省人大法制委、省人大常委会法工委牵头成立武功山区域发展协同立法工作领导小组，由省人大常委会分管领导担任组长。同时，明确相关设区市要加大沟通协作力度，做到同频共振、增添合力，省人大法制委、省人大常委会法工委要加强统筹协调，有序推进;相关设区市要确定工作进程，共同推动协同立法工作深入开展。内容方面，明确要进一步从制度上研究解决武功山区域发展工作中带有根本性、全局性、长期性的问题，把做好顶层设计与先行先试、探索创新有机结合，引领改革实践。

　　根据共识，三地将分别对本行政区域内的武功山进行立法，在协同立法合作条款基础上保留个性化差异。工作方案明确，要把功夫下在协调协作协同上，对法规内容和制度构建所涉及的共性问题和分歧意见作深入探讨，共谋良策;解决共性问题同时要突出地方特色，结合地方实际和改革需要解决特有问题。

　　2021年1月初，省人大常委会党组经会议研究，将武功山保护协同立法作为《江西省人大常委会2021年立法计划》中一项重点推进的协同立法项目，提请省委常委会审议。省委同意后，将该立法计划转发各市委等。同时，三市人大常委会均将武功山保护协同立法作为年度立法计划并报经市委批准同意。

　　求同存异 解决共性问题同时突出地方特色

　　武功山区域发展协同立法属于省内设区市横向立法协调，既需要萍乡、宜春、吉安三市在解决共性问题的基础上突出地方特色，又需要各方求同存异、协调互补进而合作共赢。

　　在前期调研、协调的基础上，省人大常委会法工委起草了协同立法具体条文模板《江西武功山风景名胜区——×××××景区条例》，并先后多次征求协同立法工作领导小组成员和有关专家的意见建议。

　　萍乡、宜春、吉安在此基础上，分别对本行政区域内的武功山景区进行立法，在合作条款的基础上保留个性化差异，最终形成不同版本的法规文本，由三市人大常委会会议分别审议通过，报本次常委会审议。

　　条文模板分为总则、规划与管理、保护与利用、协同与合作、法律责任和附则，共六章，三十条协同条款，其余由涉山三地根据实际情况自设特色条款。

　　在协同合作方面，三地都规定了要建立协商协调机制，定期举行联席会议，采取签订合作协议、信息共享等方式，研究确定规划协同、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等事项。同时，逐步建立统一的信息发布平台，互联互通规划布局、景观资源、游览线路、交通流量、服务设施、应急救援、气象预报、游客量、灾害性天气警报、行政许可和行政处罚等数据，实行动态化监管。

　　景区内跨行政区域修建缆车、索道等重大建设工程，应该书面征求所跨行政区域所在地管委会的意见。意见不一致的，可通过协调机制沟通研究，并向省政府报告有关情况。通过协调机制，三地还将在跨行政区域违法建设、捕猎野生动物等方面开展联合执法。

　　条例在门票互认方面也做了规定，要求三地应当出售和认可武功山统一制式的通票、联票和单项票。三地还应联合协商推进环江西武功山旅游快速通道建设，采取多种方式串联各景区，提高游览效率并为周边乡村旅游提供服务。

　　在宣传“大武功山”方面，条例要求三地在对外宣传本景区和推广特色旅游产品时，应当融入江西武功山品牌形象，且不得损害武功山其他区域的特色文化产品。三地应协商推进品牌建设，在申报荣誉称号、品牌宣传等方面进行交流合作。