夯实环境保护的“四梁八柱”

　　——制定修订大气、水、土壤、固废污染防治四件法规

　　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国。习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”全国人大及其常委会深入贯彻习近平生态文明思想，落实党中央决策部署，审议通过宪法修正案，将“生态文明”写入宪法，制定了土壤污染防治法、噪声污染防治法，修改了大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、森林法、土地管理法等一批生态环境领域专项法律。

　　山西省委省政府认真贯彻新发展理念，以习近平生态文明思想为指导，把生态文明建设摆在全局突出位置，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，一体推进治山治水治气治城，增进民生福祉，建设美丽山西。适应生态文明建设的新要求，我们主动谋划、系统推进，研究制定了“两山七河一流域”生态文明建设立法计划，把环境保护立法作为重中之重，用三年时间构建起以环境保护条例为统领，大气、水、土壤、固废污染防治条例为支撑，其他法规相配套的环境保护“四梁八柱”法规框架。

　　为了把四件法规制定修订好，争取最短时间出台，我们组织包括人大、政府立法骨干，有关领域专家在内的工作班子，认真学习习近平生态文明思想，深入调研、吃透情况，包括山西环境保护方面的基本情况、基础条件、主要问题及其原因等，把大家的思想统一起来。一是习近平总书记2017年、2020年两次视察山西，都要求加强生态文明建设，做好生态环境保护工作，并对解决存在的问题提出明确要求，我们进一步提高政治站位，深刻认识生态环境保护立法的重要性紧迫性，切实把思想统一到习近平生态文明思想和对山西工作的要求上来，把生态文明建设放在山西高质量转型发展的大局中来谋划和落实。二是山西的生态环境保护形势严峻复杂，11个市中有8个纳入京津冀及周边地区和汾渭平原大气污染防治的重点区域，推动黄河(汾河)流域入河污染源超标“清零”、全省58个国考断面稳定达标，解决土壤、固废方面存在的问题，面临诸多挑战，任务十分繁重，必须以壮士断腕的决心和勇气，采取超常规的措施和力度，用更高的标准、更严的制度推进生态环境治理。三是山西碳排放总量大、强度高，结构性污染问题突出，必须认识生态环境保护工作的长期性、艰巨性，坚持标本兼治、系统治理，压紧压实责任，调动政府、企业、社会各方力量参与共同治理，推进生态环境质量整体提升。大家认为，只有这三个方面把握好了，四件法规才能适应山西省情，解决实际问题，发挥应有作用。

　　(一)

　　山西的大气污染情况由多种因素构成，有燃煤污染、工业污染、机动车尾气污染等，其中燃煤污染是最主要的污染源之一。在修订大气污染防治条例过程中，我们首先从煤炭生产、加工、消费、使用等方面出台措施，抓好源头治理。同时对政府在产业结构、项目准入、综合治理等方面职责作出规定，压实执法主体责任。条例规定，县级以上政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，合理规划城市布局，推广利用清洁能源，促进清洁生产，使大气环境质量达到规定标准;实行煤炭消费总量控制制度，逐步调整能源结构，降低煤炭在一次能源消费中的比重，对煤炭开采与洗选、清洁生产技术与设备使用、燃煤锅炉建设规范、禁煤区建设、民用散煤管理等进行规范;实行大气重污染工业项目清洁生产审核制度，严格控制新建、扩建钢铁、焦化等高排放、高污染项目，城市建成区内高排放、高污染项目，限期完成搬迁、改造、转型或者退出。此外，对机动车和非道路移动机械污染防治作了规定，明确了政府在改善交通结构、推广新能源汽车、应对重污染天气等方面的职责。依据条例，省政府制定了空气质量巩固提升行动计划，从产业结构、能源结构、交通结构、用地结构入手，紧盯重点区域(京津冀及周边地区、汾渭平原)、重点污染物(PM2.5)、重点时段(秋冬季)、重点领域(散煤燃烧和散乱污企业)等“四个重点”，联防联控，协同减排。经过共同努力，2020年全省空气质量优良天数和PM2.5平均浓度在京津冀及周边6省市中均排名第二位。2021年第一季度，全省环境空气综合指数降幅在京津冀及周边省市中排名第一。临汾、长治、晋城、朔州、晋中、太原6市综合指数同比降幅均在10%以上，空气质量改善幅度进入全国168个重点城市前20位。

　　(二)

　　山西水资源短缺，受气候干旱少雨以及工业和城市用水增加等因素影响，冬春季汾河等河流普遍缺乏生态基流，水体自净能力弱，地表水水质不达标的问题比较突出。针对这一情况，在水污染防治方面，我们采用了严于国家的标准。条例规定，省政府根据水环境保护的需要，对城镇生活污水、工业废水中的化学需氧量、氨氮、总磷等三项主要污染物，参照地表水环境质量Ⅴ类及以上标准，制定水污染物综合排放地方标准;汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等流域内所有县界城镇入河排污口水质应当达到地表水环境质量Ⅴ类及以上标准，促进水量水质同步提升。同时考虑到煤炭开采对水环境的影响，规定开采煤层气等产生的废水回灌地下水的，不得恶化地下水水质;排入地表水体的，应当达到水环境功能区标准要求。条例还明确了市县乡村饮用水水源保护区的划定和批准，规定了饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区内禁止从事的活动，已建成的违反规定的建设项目，由县级以上政府责令拆除或者关闭，确保饮用水水源安全，保护好“华北水塔”，发挥好京津冀生态屏障作用。

　　依据条例，省政府制定了城镇污水处理厂运行监督管理办法，对全省134座城镇污水处理厂实施提标改造，在黄河及其他流域全面开展入河排污口排查整治。通过一系列环保举措，全省水环境质量创历史同期最优，2020年全省地表水58个国考断面全部消除劣V类，全年达到或好于Ⅲ类水体比例70.7%，汾河入黄口庙前村断面水质稳定达标，曾经污染严重的汾河实现了“一泓清水入黄河”。

　　(三)

　　山西是能源重化工基地，土壤污染主要表现为重金属污染和有机污染。在制定土壤污染防治条例过程中，我们针对有色金属矿采选、冶炼，焦化、煤焦油加工，粗苯生产加工等产生有毒有害物质，造成土壤安全隐患的问题，突出了政府监管职责和相关企业的主体责任。条例规定，省政府可以制定严于国家标准的地方土壤污染风险管控标准;省市生态环境主管部门，应当根据有毒有害物质排放等情况，制定本行政区域土壤污染重点监管单位名录;从事有色金属矿采选、有色金属冶炼等的单位，应当执行重金属污染物排放总量控制制度，依法实施强制性清洁生产审核，减少重金属污染物排放;禁止将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固废、生活垃圾或者污染土壤等用于土地复垦和生态修复。条例还对工业固废堆场等土壤污染防治领域提出具体预防和保护措施。

　　山西是有机旱作农业省。习近平总书记视察山西时指出，“有机旱作是山西农业的一大传统技术特色，山西少雨缺水，要保护生态、节水发展，坚持走有机旱作农业的路子，完善有机旱作农业技术体系，使有机旱作农业成为我国现代农业的重要品牌”。我们深入贯彻落实习近平总书记重要指示，在条例中规定，县级以上政府农业农村主管部门鼓励农业生产者采取有利于防止土壤污染的有机旱作、种养结合、轮作休耕等农业耕作措施;指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农膜等农业投入品，促进生态农业发展。条例设“风险管控和修复”专章，对优先保护类耕地面积减少或者土壤环境质量类别下降的地区，要进行预警提醒，依法采取环境影响评价区域限批等限制性措施，严守耕地保护红线，给农业留下一片净土。依据条例，省政府编印了土壤污染防治工作方案，2020年实施减排工程33个，减少重金属排放量4000余公斤，农药化肥使用量负增长，全省11个市全部建立污染地块名录并公示，受污染耕地安全利用率达到97%，污染地块安全利用率达到90%。全省土壤环境质量总体保持稳定。

　　(四)

　　山西的固废污染具有较强的区域性特点，主要是煤矸石、粉煤灰等工业固废，历史堆存量大，利用处置率偏低，二次污染较为严重。我们在制定固废污染防治条例过程中，突出工业固废这个类别，强化政府和企业责任。规定县级以上政府将固废污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全固废污染环境防治目标责任制和考核评价制度;建立联席会议制度，研究解决固废污染防治重大问题。省政府工业和信息化主管部门应当会同发展和改革、生态环境、能源等主管部门制定工业固废综合利用方案，开展工业固废资源综合利用评价，推动企业开展工业固废综合利用。针对工业固废“量大率低”的问题，细化了对矿山、电力、冶金行业产生的尾矿、煤矸石、废石、粉煤灰渣、赤泥、脱硫石膏等固废污染的防治要求。条例还提出了对生活垃圾、建筑垃圾等其他固废的污染防治要求，特别对医疗废物处置作了明确规定，确保重大传染病疫情医疗废物处置安全。依据条例，省政府制定了工业固废综合利用和污染防治工作方案，排查整治工业固废堆存场所2087个，采取直接奖励或补贴方式支持工业固废综合利用技术改造、科技开发项目;农村生活垃圾收运处置体系覆盖全省95.3%的行政村，生活垃圾分类试点有序推进，提升了固废无害化处理、资源化利用水平。

　　(五)

　　随着环境保护“四梁八柱”法规框架的建立，各级各部门制定了一系列规章制度、配套措施，出台了22项生态环境地方标准。我们总结法规实施中的做法，一事一议制定配套法规。已经制定加强吕梁山区生态保护和修复、减少污染物排放、城乡环境综合治理、禁止野外用火、促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧、禁止不可降解一次性塑料制品等方面单项法规，制定汾河保护条例，打包修正森林公园条例等法规，积极开展太行山生态保护、机动车尾气污染防治、噪声污染防治、放射性污染防治、垃圾无害化处理、开山采石、地热资源、溶洞、尾矿库、机动车运输密闭管理、绿色生活方式等立法前期调研论证，条件成熟的启动相关立法，进一步织牢织密生态环境保护法治网。

　　在加快立法进程的同时，综合运用执法检查、听取专项工作报告、专题调研、满意度测评、专题询问等方式，对四件法规实施情况进行监督，特别是在执法检查中，把贯彻上位法的内容作为重点，促进环境质量改善提升，为美丽山西建设贡献人大力量。到2020年年底，全省污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成，蓝天、碧水、净土三大保卫战圆满收官，三晋大地正在重现山青、水秀、河畅、岸绿、景怡的秀美风光。(山西“小切口、有特色”立法课题研究组)