报备常态化 审查更“给力”

　　——全国人大常委会2019年备案审查工作回眸

　　导读

　　对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查工作，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。2019年12月，全国人大常委会法工委关于2019年备案审查工作情况的报告提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。这也是全国人大常委会连续第三年听取审议备案审查工作情况报告。

　　“一年来，收到报送备案的行政法规53件、地方性法规1391件、司法解释41件，积极做好主动审查和专项审查，认真审查研究公民、组织提出的138件审查建议，工作抓得很紧也很有成效。”在十三届全国人大常委会第十五次会议闭幕会的讲话中，栗战书委员长如此说道。

　　2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议听取审议了全国人大常委会法工委关于2019年备案审查工作情况的报告(以下简称报告)。这也是继2017年首次提请审议后，备案审查工作连续第三年在全国人大常委会会议上亮相。

　　审议过程中，全国人大常委会组成人员表示，备案审查工作成效显著，制度的实效性正在逐步释放，下一步要按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步加强备案审查能力建设和制度建设，使其在国家治理中的功效得到充分发挥。

　　01、报备工作实现制度化、常态化

　　备案是审查的前提。制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案，直接关系到后续审查工作的有效开展。

　　报告显示，2019年，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，其中行政法规53件，省、自治区、直辖市地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件，司法解释41件。

　　记者梳理近三年全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告后发现：相较于2017年，2019年报送全国人大常委会备案的规范性文件数量增长近一倍。正如全国人大常委会法工委主任沈春耀在作报告时所言：“报备工作实现了制度化、常态化。”

　　此外，据沈春耀介绍，根据十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，监察法规已纳入全国人大常委会备案审查工作的范围。

　　值得一提的是，“2018年以来，法工委着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。”沈春耀表示，目前，地方政府规章基本上纳入地方人大常委会备案审查范围，有14个省(区、市)将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，有2个省纳入依申请审查范围。

　　02、首次披露“支持型”案例和对行政法规的审查案例

　　备案是基础，审查是核心。通过审查发现并纠正规范性文件中的违宪违法问题，对于健全保证宪法全面实施体制机制，维护国家法制统一、尊严、权威至关重要。

　　2019年，在开展审查方面，全国人大常委会法工委督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件，督促制定机关根据上位法变化对法规及时修改完善，推动对不适应现实情况的规定作出废止或调整。对此，按照惯例，报告通过列举各领域典型案例的方式进行生动阐述。据《法制日报》报道，报告中首次披露对行政法规的审查案例。

　　比如，《城市供水条例》规定，城市供水行政主管部门或者其授权的单位可以对未按规定缴纳水费的行为处以罚款。全国人大常委会法工委审查后认为，该行政法规制定时间(1994年)较早，有关规定与目前城市供水管理体制已不相适应，应当作出必要调整。经沟通，司法部已决定向国务院提出修改《城市供水条例》的建议，有关问题将在下一步工作中予以解决。

　　与往年不同的是，报告首次公布了两例“支持型”案例，明确提出“允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索”。

　　比如，关于《深圳经济特区食品安全监督条例》有关职业索赔的规定，全国人大常委会法工委审查后认为，该规定属于在不违背上位法基本原则的前提下，根据具体情况和实际需要作出的规定，属于经济特区法规的权限范围，应当允许探索。同时，建议制定机关立足于加强食品安全监管及时总结相关规定实施情况，适时研究完善。

　　“这是对地方立法的鼓励，也是对于深圳用足用好特区立法权的坚定支持。”深圳市人大常委会法工委办公室副主任张凌在接受本刊记者采访时坦言。

　　03、基本完成生态环保领域规范性文件集中清理

　　生态环保领域规范性文件集中清理，是贯彻党中央决策部署，落实全国人大常委会决议要求，依法推动打好污染防治攻坚战的重要内容，也是近两年备案审查工作的重要方面。

　　在2018年督促地方修改514件、废止83件地方性法规的基础上，2019年，全国人大常委会法工委又督促地方修改300件、废止44件。同时，推动制定机关对集中清理过程中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及1.1万余件各类规范性文件及时修改、废止或者重新制定。

　　“持续一年多的生态环保领域规范性文件集中清理工作任务已基本完成。”沈春耀建议，有关方面抓紧推进制度建设相关工作，及早实现生态环保领域法规等规范性文件完善发展的目标任务。

　　“这次集中清理，不仅有效维护了国家法制统一，更有利于全国上下统一以最严的法律制度保护生态环境。”在湖南省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任吴秋菊看来，法规清理对地方立法也有一定的指导和促进作用。在接受本刊记者采访时，她说：“通过清理工作，我们也认识到，地方立法在执行‘不抵触’原则时，不能停留在与上位法具体制度是否抵触的问题上，更要分析是否与上位法的精神相抵触，是否与党中央大政方针保持一致。同时，在立法过程中，一定要深入调查研究、广泛征求意见。”

　　04、备案审查制度化、规范化、便捷化水平再上新台阶

　　党的十九届四中全会再次提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

　　备案审查平台建设，是推进备案审查工作的重要切入点，也是贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的重要内容。报告指出，2019年，在实现电子报备的基础上，推进同国务院电子报备系统的联通，实现统一报备，通过全国人大备案审查信息平台将报备的地方性法规同时推送到国务院电子报备系统，促进报备工作便捷化、规范化。

　　“也就是说，地方只要向我们的备案审查信息平台报备一次，报备内容就自动被推送到国务院的系统平台。”在接受本刊记者采访时，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰介绍说，如此一来，在这两个平台，同一法规的报备文号、内容和提交项目都是一致的，充分发挥了备案审查信息平台的智能化作用，有效提升了工作效率。

　　2019年12月4日，全国人大审查建议受理平台在中国人大网正式开通。此后，除了写信，公民点击鼠标，也可即时提交审查建议。图为审查建议受理平台网络页面。

　　同时，全国人大常委会还着力推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县，不断完善优化备案审查工作流程，开展审查建议在线提交，努力提高备案审查工作信息化、便捷化水平。通过各方面的不懈努力，目前，除个别偏远地方外，地方人大备案审查信息平台已延伸到所有设区的市、自治州、自治县，有的已延伸到所有的县、市辖区、县级市。

　　此外，备案审查制度化水平迈上新台阶。2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议审议并原则通过《法规、司法解释备案审查工作办法》。该办法是将原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》合并进行修改完善，从而形成的统一的备案审查工作制度性规范。栗战书委员长指出：“要认真执行委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，进一步提高备案审查工作水平，切实维护国家法制统一、尊严、权威。”