代表素质的高低是影响代表建议质量的决定性因素。要提升代表建议质量首要的就是要严把代表进口关， 要坚持代表的广泛性和先进性相统一，在推选代表时，除了考虑代表结构外，要把一些履职意愿高、履 职能力强的优秀人才吸收进代表群体，以从根本上提高代表建议质量。

　　2016 年 1 月，贵州省十二届人大四次会议作 出了《贵州省第十二届人民代表大会第四次会议关于贵州省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲 要的决议》，要求全省要坚决贯彻中央和省委的决 策部署，围绕如期与全国同步全面建成小康社会的 宏伟目标，认真实施“十三五”规划纲要，努力建 设一个经济快速发展、社会协调进步、民族文化繁 荣、生态优势突出、民主法治健全、人民幸福安康的多彩贵州!

　　2020 年是“十三五”规划的收官之年，五年来，省人大代表紧紧围绕“十三五”规划纲要确定的目 标任务，依法履行职责，积极提出代表建议，充分 发挥了人大代表的示范引领、建言献策、监督促进、桥梁纽带等作用，为“十三五”的圆满收官贡献了 人大力量。

　　一、代表建议提出的基本情况

　　(一)建议提出情况。五年来，省人大代 表共提出代表建议 3285 件，其中会议期间提出 3275 件，闭会期间提出 10 件，平均每年提出 657 件。代表建议涉及内容广泛，其中：经济建设方面 1795 件，占全部建议的 54.7%;政治建设方面 155 件，占全部建议的 4.7%;文化建设方面 211 件，占全部建议的 6.4%;社会建设方面 750 件， 占全部建议的 22.8%;生态文明建设方面 271 件， 占全部建议的 8.3%;其他 103 件，占全部建议的 3.1%(分类统计见下表 1)。

　　(二)建议交办情况。根据建议内容和有关单位职能，代表建议交由“一府一委两院”及其他 有关机关、组织研究办理。其中，交省人大常委会 机关办理 45 件(含会办)，占 1.4 %;省人民政 府办理 3138 件 ( 含会办、分办 )，占 95.5 %;省 高级人民法院办理 39 件(含会办)，占 1.2%;省 人民检察院办理 21 件，占 0.6%;党群机关、组织 办理 245 件(含会办)，占 7.5%。贵州省监察委 员会于 2018 年 2 月成立，由省监察委员会办理的 代表建议数量自成立后统计。(见表 2)

　　从具体建议办理单位来看，省政府系统办理 代表建议超过 95%，办理代表建议数量较多的省 政府部门主要有：省发展改革委 757 件、省财政厅 601 件、省交通运输厅 516 件、省农业农村厅 334 件、省人力资源社会保障厅 303 件、省住房 和城乡建设厅 295 件、省教育厅 288 件、省文化 和旅游厅 272 件、省自然资源厅 235 件、省卫 生健康委 233 件。从党群机关来看，办理代表建 议数量较多的有：省委编办 128 件、省委组织部 42 件。

　　(三)建议答复情况。代表建议已经解决或 采纳的为 A 类件，已列入计划拟解决或采纳的为 B 类件，因超出本省权限、受现行政策和客观条件等因素限制留作参考的为 C 类件。从代表建议 答复情况看，A 类件每年的占比近四分之一，但占比呈现逐年增长趋势;B 类件每年的占比均超 过一半，2016 年甚至占比近三分之二，但占比呈现逐年下降趋势;C 类件占比较低，每年占比近 一成。(见表 3)

　　二、代表提出建议及办理单位办理特点

　　(一)会议期间多、闭会期间少。从五年代表建议提出的时间来看，绝大部分都是在会议期间提出，闭会期间提 出的数量少。五年闭会期间代表提出的 建议数仅占全部建议数的 0.24%。

　　(二)答复率高、落实率低。从工作实践看，建议办理单位能够做到“件 件有回音”，但是在代表建议的落实上， 很难做到“件件能落实”。从五年统计数据看，代表建议已经解决或采纳的 A 类件，均不超过一半。

　　(三)代表关注度集中。“十三五” 时期，贵州省提出了发展大数据、大生 态、大扶贫的三大战略，同时贵州省作 为全国脱贫攻坚的主战场，脱贫攻坚任 务繁重，代表提出的建议也持续关注这些领域，2016 年，代表提出的涉及脱 贫领域的建议 41 件，占比 5.9%。2017 年，代表提出的涉及脱贫领域的建议 52 件，占比 8.5%。2018 代表提出的涉及脱贫领域的建议 82 件，占比 12.3 %。2019 年代表提出的涉及脱贫领域的建 议 77 件，占比 11.1%。2020 年代表提 出的涉及脱贫领域的建议 44 件，占比 7%。

　　(四)多年提的建议占有一定比例。从五年的代表建议统计可知，代表对于没有落实的建议存在重复提的现象。如 2016 年代表提出了《关于请求研究出台<关于支持贞丰县民族文化旅游扶贫 试验区建设发展的意见 > 的建议》，2017 年，代表提出了内容一样的建议。2017 年代表提出了《关于将晴隆经兴仁经贞丰至望谟高速公路建设项目纳入省高速 公路加密规划的建议》，2018 年代表 提出了《关于将晴隆至贞丰高速纳入贵州省加密高速公路网规划的建议》。2016 年代表提出了《关于针对贫困城 镇居民出台扶贫政策措施的建议》，2018年代表又提出了内容一样的建议。2018 年代表提出了《关于支持地方中医康养中心建设的建议》，2019 年代 表又提出了同样的建议。再如 2019 年 代表提出的《关于提高乡村医生待遇，稳定村医队伍的建议》，2020 年又提 出了类似建议。

　　(五)存在建议“回娘家”现象。从办理单位来看，各市(州)人民政府 作为建议办理单位的代表建议数占有一 定比例，如 2016 年，由各市(州)人 民政府办理的代表建议数为 114 件，占 比 16.6%;2017 年， 由各市(州)人 民政府办理的代表建议数为 85 件，占 比13.9%;2018年，由各市(州)人民 政府办理的代表建议数为 104 件，占比15.6%;2019 年，由各市(州)人民政 府办理的代表建议数为55件，占比 8%;2020 年，由各市(州)人民政府办理的代表建议数为129件，占比 20.6%。各市(州)人民政府通常会将代表建议交由相关政府职能部门办理，而这些建议大部分都是这些职能部门通过代表或 者代表本人就是所在职能部门提出来 的，这就存在“自己提出问题自己解决” 的现象。

　　三、代表建议工作中存在的问题

　　(一)代表建议提出环节：质量不高。个别代表提出的代表建议质量不 高，具体表现在：

　　一是准备不充分。有 的代表在提出建议前没有经过充分的调 查研究，对提出的建议并不掌握实际情况;有的代表在人代会期间既要审议“一 府两院”工作报告及其他报告又要准备 接受媒体采访等其他事项，但为了提出建议，而在没有提前做好准备的情况下 仓促撰写代表建议，质量自然不高。

　　二是建议可行性不足。个别代表提出的建 议并无充分的论据和论证，提出的建议 无操作性和可行性。如 2020 年，某代 表提出的《关于加强小学一年级学生安 全管理的建议》，建议全文仅100 余 字，建议里只是笼统的提出“各小学不 可能像幼儿园那样提供安全保障，这就 带来了极大的安全隐患，……有必要在 一年级这段特殊的适应期提升学校对一 年级学生的安全管理的水平”。各小学存在哪样的安全隐患?如何提升学校对 一年级的安全管理水平?需要采取哪些 措施?全然没有。

　　三是政策掌握不透。有的代表由于不掌握国家和当地党委、 政府的大政方针和政策，提出的建议有 的和现行政策相抵触。如 2019 年某代 表提出了《关于将赤水河沿河公路纳入 国家红色旅游公路规划的建议》，但是 2017 年交通运输部出台的《全国红色 旅游公路规划(2017—2020 年)》，并没有将该公路项目纳入规划，建议中 提出的“鸡鸣三省”也未纳入《全国红色旅游经典景区名录》。此外，有的代 表没有正确认识自己的代表身份，把代表职务作为为个别利益团体发声的途 径。如 2020 年，某代表提出的《关于将……有限公司作为贵州省陆海新通道 建设主体运营平台的建议》。有的代表 误以为代表议案比代表建议更能够得到 重视，把本应以代表建议形式提出的建议而找人联名以议案形式提出，还有的 代表把自己当作“二传手”，对他人为自己准备的建议素材仅仅是签署上自己 的名字就提交了而对建议内容毫不了 解。这些都影响了代表建议的质量。

　　(二)代表建议审核环节：把关不严。对代表建议进行审核是提高代表建 议质量的重要环节，但是实际工作中， 往往存在把关不严的现象。目前代表提出建议绝大所数都是在代表大会期间提 出的，对代表建议进行审核一般由两个 环节组成，一是各代表团工作人员审核， 二是大会议案组审核。但是两个环节的 审核存在以下问题：一是各代表团存在片面追求代表建议数量的现象，把代表 建议数量作为各代表团代表工作的重要 评价指标，这就造成他们天然的审核把关动力不足的问题。二是大会议案组抽 调了政府部门的人员参与会议期间代表建议的审核，对提高代表建议质量发挥 了重要作用，但是由于大会会期短，代 表提出建议时间集中、审核工作量大、 审核严格担心影响代表提建议的积极性 等原因，议案组对代表建议的审核也会出现审核不严等问题。

　　(三)代表建议办理环节：办理不 力。建议办理环节是代表建议办理工作 中最为重要的环节，关系着代表建议能 否真正得到解决落实。但是工作实践中，这一环节的问题也最为突出。主要表现在：

　　一是工作规范性不够。根据《贵州省人民代表大会代表议案和建议办理条 例》要求，建议办理单位的办理期限为 三个月，但从工作实践来看，办理单位超期现象时有发生，个别单位甚至把代 表建议束之高阁，不闻不问，直到建议 办理部门催促才仓促答复代表。个别办 理单位的书面答复中还存在混淆人大代 表建议和政协委员提案的情况以及答复文件无文号、无落款、无公章、无签发 人等情况。

　　二是与代表沟通不够。近年 来，各建议办理单位都把与代表沟通作 为办理代表建议的重要环节，了解代表 提出建议的背景、意图，但仍有部分单位不重视与代表的沟通，还存在“文来 文往”的情况。

　　三是答复针对性不强。一些承办单位将代表建议的答复作为展 示自身工作成绩的机会，建议答复的主 要内容是自己工作中在某方面采取的措 施和取得的效果。更有甚者，个别承办 单位把工作总结改头换面答复代表，而对代表提出的建议给不出有针对性的回复。

　　四是建议落实不到位。有的承办单 位重答复、轻落实，对于书面答复代表 中承诺的事项迟迟不落实。如 2018 年 某代表提出的《关于充分发挥业主委员 会在社会治理中重要作用的建议》， 还有的单位以政策限制、管理权限等 为理由，对代表提出的建议不落实，如 2019 年某代表提出的《关于对证券公 司免收诉讼保全担保的建议》。由于代表建议落实率低，致使每年都有内容相 似的建议被反复提出，浪费了资源，也严重影响国家机关的公信力。

　　(四)代表建议反馈环节：反馈不实。代表的反馈评价是代表建议办理工 作的最后一环，也是代表监督办理单位 的重要形式，但从实践看，这一环节还没有起到真正的监督促进作用，主要体现在：

　　一是反馈率低。承办单位建议办理工作怎么样，代表最有发言权，通过 代表反馈建议办理效果可以充分发挥代 表的监督作用。但从近几年看，代表建议办理部门每年回收的《代表建议办理 情况征求意见表》数量少，每年均不超 过 10 份，比重过低，难以通过代表反馈环节了解代表建议办理的实际情况。

　　二是评价不实。实际工作中，部分代表 反映，不少承办单位没有把精力放在落 实代表提出的建议上，而是向代表反映落实代表建议存在的各种客观困难，虽然建议没有得到落实，但是对办理单位 的办理态度表示认可，在多次和代表沟 通后，代表也就反馈“满意”了。而这 种“满意”并不能反映建议办理的实际情况，影响到了建议办理的效果。

　　四、提升代表建议工作的建议

　　(一)提升建议质量。

　　一是严把代 表进口关。代表素质的高低是影响代表 建议质量的决定性因素。要提升代表建 议质量首要的就是要严把代表进口关，要坚持代表的广泛性和先进性相统一， 在推选代表时，除了考虑代表结构外， 要把一些履职意愿高、履职能力强的优 秀人才吸收进代表群体，以从根本上提 高代表建议质量。

　　二是提高代表培训的针对性。为了提高代表履职能力尤其是 提出代表建议的水平，在代表培训内容 设置上要坚持“缺什么、补什么”的原 则，紧紧围绕代表履职所需的知识，组 织代表学习宪法法律、人民代表大会制 度、财政税收制度、审判制度、检察制 度以及生态文明建设、脱贫攻坚和乡村振兴、教育医疗卫生等领域的相关知识 等等，帮助代表尤其是初任代表熟悉代 表职责，了解人大职能，为代表提出高 质量建议打好基础。

　　三是增强代表调研视察的效果。要创新开展代表调研视察活动，切实增强活动的效果，如在准备 工作上，可以在视察活动前组织“一府 两院”负责人向代表通报工作情况，让代表对“一府两院”工作有总体了解， 使代表在视察时能够有的放矢;在组织方式上，可以通过组织代表集中调研和 代表自主调研相结合的形式开展，使代 表能够了解到更真实的情况。另外，还 可以针对代表的职业背景进行有针对性 的调研，如可以组织医疗行业的代表就全省医药卫生工作进行专题调研，等等。

　　(二)严格建议审核把关。

　　一是提交建议时间前移。每年的省人代会仅有 五天左右的时间，而大会期间的议程又 很多，如要审议“一府两院”工作报告， 审查国民经济和社会发展计划执行情况 报告和预算执行情况报告，还要进行选举工作等，时间紧、议程多、任务重。代表的主要精力应该是放在审议各项报 告等工作上。因此，有必要改变现行的 会议期间集中提交代表建议的模式，建 议改为会前五天为代表集中提交代表建议的时间，大会期间，仅接受个别代表 提交的个别建议。这样可以让代表更集 中精力开好大会，为全省经济社会发展 积极建言献策，也能够为审核代表建议 提供更充足的时间。

　　二是严格审核标准。《贵州省人民代表大会代表议案和建议办理条例》明确要求对于不属于本省有 关机关和组织职权范围的事项;涉及解 决代表本人或者亲属个人问题的;涉及 具体司法案件的;代转信件或者有关材 料的;属于学术探讨、产品推介的，或者没有实际内容的，不应当作为代表建 议提出。属于市(州)和县级人民政府 解决的问题，不要向大会提出。但实际 工作中，还是有个别不符合要求的代表 建议通过了层层审核进入到办理环节，给建议办理单位也带来了困扰。

　　(三)加强考评监督。

　　一是评选优秀建议。目前缺少对代表履职的评价环 节，代表履职是否积极以及履职效果如 何对代表没有任何影响，影响到了代表提出高质量建议的积极性，如引入激励 机制将更好地激发代表的履职积极性。全国范围内，山东省人大、山西省人大、 江苏省宿迁市人大、浙江省温州市龙湾 区人大、四川省雅安市人大、陕西省铜川市人大等地方人大均开展了优秀代表 建议评选活动，收到了良好效果。建议 在制定切实可行的评选方案、明确评选标准的基础上开展优秀代表建议评选活 动，激励代表提出高质量代表建议。

　　二是对建议办理单位进行考评。目前，省 政府办公厅已对省政府各职能部门承办 代表建议情况进行考核，此举有利于省 政府系统各建议办理单位增强办理的责 任感，提高建议办理效果。但目前的考评工作存在两个问题：一是考评仅在政 府系统进行，没有覆盖政府系统外的建 议办理单位;二是政府系统涉及代表建 议办理工作部分的考评分值少、占比低， 不利于建议办理单位对建议办理工作的重视。因此，有必要由省人大统筹省人 大代表建议办理的考评工作，实现对所 有建议办理单位考评的全覆盖，增强考 评的实效性。

　　(四)加强代表服务管理。

　　一是健全代表履职档案。要建立健全代表履职 档案，就代表在任期内的履职情况建档 立卡，尤其要就代表提出建议情况、建议采纳情况进行登记。一方面履职档 案可以充分体现代表的履职情况，为 人大换届选举推荐连任代表提供依据， 另一方面，履职档案的建立也为评选 优秀代表建议提供了可能。

　　二是加大代表知情知政力度。代表对全省人大、 政府、监察委、法院、检察院等系统 工作的了解，是履行代表职责、提好 代表建议的重要前提，要完善代表知 情知政措施，通过邀请代表列席常委会的形式，扩大代表对常委会工作的 参与，要定期向代表寄送省人大和“一 府一委两院”工作情况资料，让代表 了解全省经济、政治、文化和社会发 展等各方面工作情况，为代表提出有 针对性建议提供重要参考。（作者：省人大选举任免联络委员会 孙训平）