关于《贵州省水路交通管理条例(草案)》的说明
(2007年7月21日在省十届人大常委会第二十八次会议上)
贵州省交通厅厅长 程孟仁
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省水路交通管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
我省属非水网地区，但又是非水网地区中水运相对发达省份，水路交通管理的任务较为繁重，特别是水上交通安全，压力较大。至2006年，全省有通航河流26条，通航里程3321.92公里，机动船通航里程2000公里，可通航百吨级船舶的航道里程868公里。全省共有47个港口，191个码头，港口年吞吐能力为：旅客1800万人次，货物820万吨。全省拥有各类船舶1.8万余艘，其中各类运输船舶2500艘，载重吨10万吨，3万客位。2006年完成货物运输量598.9万吨，货物周转量87795.91万吨公里，客运量947.9万人次，旅客周转量19268.32万人公里；完成货物吞吐量586万吨，旅客吞吐量1483万人次。
自上世纪80年代起，国家先后出台了《中华人民共和国水路，运输管理条例》、《中华人民共和国港口法》等水路交通管理法律、法规，为我省水路交通管理提供了法律、法规依据。但由于国家水路交通管理的法律、法规主要是针对水路交通发达地区的情况来制定的，其适用范围、管理手段、处罚幅度等方面均不同程度地存在着不能适应我省水路交通管理需要的地方。我省水路交通管理主要存在以下问题：一是国家制定的水路交通管理法律、法规主要针对的是沿海、大江大河等，其规定有的应根据我省的客观情况作补充调整，有的需要细化；二是我省航务管理机构的执法主体问题一直未能妥善解决，在实际操作中，存在较多的问题，已不能适应我省水路交通管理的需要，需法规明确行政执法主体资格；三是随着我省在通航河流上建设水电闸坝的增多，闸坝碍航问题日趋严重，水电闸坝过船设施的建设、管理等问题亟需通过法规来调整；四是农用船舶的安全管理、水上漂流安全管理等。我省水路交通管理中常见的问题缺乏法规规范和具有可操作性的管理手段。因此，根据《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律、法规的规定，结合我省实际，起草《条例(草案)》显得十分迫切和重要。
二、《条例(草案)》的起草过程
2006年5月，省法制办、省交通厅成立起草小组，邀请省人大法工委、财经委参加，开始《条例(草案)》的起草工作。形成初稿后，多次召开省直有关部门的论证会；赴遵义、铜仁等地进行了调研，向各地海事管理机构和航务管理机构书面征求了意见；考察学习了黑龙江等外省、市的先进经验。省法制办在审查过程中，多次召开省直有关部门参加的征求意见会，进行讨论修改。在此基础上，又将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见，并在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，我们进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分，最终形成了《条例(草案)》，经2007年6月4日省政府第51次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、关于《条例(草案)》需要说明的主要问题
(一)农业自用船舶的安全管理问题。
我省现有农业自用船舶1万余艘，这些船舶多数是老百姓按照传统造船方式自行建造的，船况和安全性能较差；如果严格按照国家船舶检验标准检验，多数是不合格的。但这些船舶又是农民生产生活的重要工具，所以对这类船舶既不能搞“一刀切”的禁航，也不能放任不管。省安委会和省交通厅为了妥善地解决该问题，2001年联合下发了《贵州省乡镇自用船舶安全管理规定》，对这类船舶的丈量登记、编号发证、勘划载重线，核定驾乘人员、划定航行区域，严禁从事经营性运输等问题作了明确具体的规定，实行可控制的手段进行管理，效果显著。“十五”期间乡镇非运输船舶事故死亡44人，比“九五”期间下降了27％。我们认真总结了《贵州省乡镇自用船舶安全管理规定》施行以来的经验，根据《进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》(中央编办发〔2005〕9号)的相关规定，在《条例(草案)》第三十六条和第三十七条设定了管理农业自用船舶的相关制度。弥补了我省在管理该问题上的法律空白。目前四川等省对农业自用船舶的管理也采用这种方式。
(二)水上旅游漂流项目的安全监管。
由于地理和自然风光的独特优势，我省的水上漂流活动方兴未艾，在全国享有很高的知名度和很强的代表性。全省现已开发漂流河流27条，漂流总里程353.3公里，从事漂流经营活动的公司29家，漂流艇筏3320艘，从业人员1098人，年接待漂流旅客约37万人次。但水上漂流活动作为一项新兴行业，客观存在许多亟待规范的问题，尤其是因安全监管职能不明确，致使对该行业安全生产监管不到位，存在较多的安全隐患。为了保障旅游漂流安全，根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的相关规定，《条例(草案)》将旅游漂流的漂流艇筏检验、漂流设施安全论证等事项纳入水上安全的管理范畴，在第三十八条规定：海事管理机构对旅游漂流活动的漂流河段、漂流艇筏、船员、护航员、安全管理体系等安全事项必须进行论证，同时还规定了经营旅游漂流活动的企业应当承担建立、健全安全管理体系，制定应急措施和保护水域环境措施的义务，这对保证安全、促进我省旅游业的健康发展有重要的现实意义。
(三)水电闸坝工程过船设施的建设与管理。
我省水电闸坝的建设对提高航运通过能力发挥了积极的作用，但由于修建水电闸坝时往往没有同步修建或者预留过船设施，使原先通航的河流断航，严重妨碍了水路交通的发展。目前全省通航河流上的水利、水电闸坝共99座，其中阻碍通航的闸坝就达39座，影响航道里程直通里程达1552.48公里。为了促进贵州水路交通的发展，《条例(草案)》第二十二条规定“在通航水域上修建水电闸坝，闸坝建设单位应当同时修建过船设施，所需费用由建设单位承担”、“在不通航的水域上修建水电闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施建设位置。过船设施由运营人负责管理，不具备能力和条件的，应当委托航务管理机构负责管理，过船设施运行和管理维护费用由运营人承担”。这是根据《中华人民共和国水法》第二十七条“在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同时修建过鱼、过船、过木设施，或者经国务院授权的部门批准采取其他补救措施，并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放，所需费用由建设单位承担。在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置”规定而设定的，并且我国的绝大部分水利水电闸坝，如长江三峡、葛洲坝等均是采取此种管理方式。但考虑到水利闸坝的公益性，政府在其运行、管理上承担较多的义务，而水电闸坝属非公益的经营性项目，过船设施的建设和运行费用应当归属于其建设或者经营的成本。因此，我们在《条例(草案)》中只规定水电闸坝的过船设施的建设和运行费用由建设单位承担。对水利闸坝未作出明确规定，其过船设施的建设和运行费用由谁负责，《条例(草案)》未作出强制性规定，视具体情况而由政府及相关部门协商解决。
(四)关于法律责任的设定问题。
《港口法》、《水路运输管理条例》等法律、法规主要是针对水网地区和水运发达地区的情况而制定，其中，就法律责任而言，有的规定的处罚幅度对我省相对偏高，有的需要设定的处罚又未设定，有的处罚措施对我省小型船舶很难执行。为此，我们在《条例(草案)》的法律责任部分增加了两方面的内容，一是对部分上位法有规定的，在上位法规定幅度内适度降低和细化了处罚标准；二是结合我省水路交通管理的实际，对上位法没有规定的违法行为设定了一些法律责任，以适应我省水路交通管理的需要。其他方面上位法设定的行政处罚，不在《条例(草案)》中重复照抄。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省交通厅厅长 程孟仁
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省水路交通管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
我省属非水网地区，但又是非水网地区中水运相对发达省份，水路交通管理的任务较为繁重，特别是水上交通安全，压力较大。至2006年，全省有通航河流26条，通航里程3321.92公里，机动船通航里程2000公里，可通航百吨级船舶的航道里程868公里。全省共有47个港口，191个码头，港口年吞吐能力为：旅客1800万人次，货物820万吨。全省拥有各类船舶1.8万余艘，其中各类运输船舶2500艘，载重吨10万吨，3万客位。2006年完成货物运输量598.9万吨，货物周转量87795.91万吨公里，客运量947.9万人次，旅客周转量19268.32万人公里；完成货物吞吐量586万吨，旅客吞吐量1483万人次。
自上世纪80年代起，国家先后出台了《中华人民共和国水路，运输管理条例》、《中华人民共和国港口法》等水路交通管理法律、法规，为我省水路交通管理提供了法律、法规依据。但由于国家水路交通管理的法律、法规主要是针对水路交通发达地区的情况来制定的，其适用范围、管理手段、处罚幅度等方面均不同程度地存在着不能适应我省水路交通管理需要的地方。我省水路交通管理主要存在以下问题：一是国家制定的水路交通管理法律、法规主要针对的是沿海、大江大河等，其规定有的应根据我省的客观情况作补充调整，有的需要细化；二是我省航务管理机构的执法主体问题一直未能妥善解决，在实际操作中，存在较多的问题，已不能适应我省水路交通管理的需要，需法规明确行政执法主体资格；三是随着我省在通航河流上建设水电闸坝的增多，闸坝碍航问题日趋严重，水电闸坝过船设施的建设、管理等问题亟需通过法规来调整；四是农用船舶的安全管理、水上漂流安全管理等。我省水路交通管理中常见的问题缺乏法规规范和具有可操作性的管理手段。因此，根据《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律、法规的规定，结合我省实际，起草《条例(草案)》显得十分迫切和重要。
二、《条例(草案)》的起草过程
2006年5月，省法制办、省交通厅成立起草小组，邀请省人大法工委、财经委参加，开始《条例(草案)》的起草工作。形成初稿后，多次召开省直有关部门的论证会；赴遵义、铜仁等地进行了调研，向各地海事管理机构和航务管理机构书面征求了意见；考察学习了黑龙江等外省、市的先进经验。省法制办在审查过程中，多次召开省直有关部门参加的征求意见会，进行讨论修改。在此基础上，又将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见，并在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，我们进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分，最终形成了《条例(草案)》，经2007年6月4日省政府第51次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、关于《条例(草案)》需要说明的主要问题
(一)农业自用船舶的安全管理问题。
我省现有农业自用船舶1万余艘，这些船舶多数是老百姓按照传统造船方式自行建造的，船况和安全性能较差；如果严格按照国家船舶检验标准检验，多数是不合格的。但这些船舶又是农民生产生活的重要工具，所以对这类船舶既不能搞“一刀切”的禁航，也不能放任不管。省安委会和省交通厅为了妥善地解决该问题，2001年联合下发了《贵州省乡镇自用船舶安全管理规定》，对这类船舶的丈量登记、编号发证、勘划载重线，核定驾乘人员、划定航行区域，严禁从事经营性运输等问题作了明确具体的规定，实行可控制的手段进行管理，效果显著。“十五”期间乡镇非运输船舶事故死亡44人，比“九五”期间下降了27％。我们认真总结了《贵州省乡镇自用船舶安全管理规定》施行以来的经验，根据《进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》(中央编办发〔2005〕9号)的相关规定，在《条例(草案)》第三十六条和第三十七条设定了管理农业自用船舶的相关制度。弥补了我省在管理该问题上的法律空白。目前四川等省对农业自用船舶的管理也采用这种方式。
(二)水上旅游漂流项目的安全监管。
由于地理和自然风光的独特优势，我省的水上漂流活动方兴未艾，在全国享有很高的知名度和很强的代表性。全省现已开发漂流河流27条，漂流总里程353.3公里，从事漂流经营活动的公司29家，漂流艇筏3320艘，从业人员1098人，年接待漂流旅客约37万人次。但水上漂流活动作为一项新兴行业，客观存在许多亟待规范的问题，尤其是因安全监管职能不明确，致使对该行业安全生产监管不到位，存在较多的安全隐患。为了保障旅游漂流安全，根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的相关规定，《条例(草案)》将旅游漂流的漂流艇筏检验、漂流设施安全论证等事项纳入水上安全的管理范畴，在第三十八条规定：海事管理机构对旅游漂流活动的漂流河段、漂流艇筏、船员、护航员、安全管理体系等安全事项必须进行论证，同时还规定了经营旅游漂流活动的企业应当承担建立、健全安全管理体系，制定应急措施和保护水域环境措施的义务，这对保证安全、促进我省旅游业的健康发展有重要的现实意义。
(三)水电闸坝工程过船设施的建设与管理。
我省水电闸坝的建设对提高航运通过能力发挥了积极的作用，但由于修建水电闸坝时往往没有同步修建或者预留过船设施，使原先通航的河流断航，严重妨碍了水路交通的发展。目前全省通航河流上的水利、水电闸坝共99座，其中阻碍通航的闸坝就达39座，影响航道里程直通里程达1552.48公里。为了促进贵州水路交通的发展，《条例(草案)》第二十二条规定“在通航水域上修建水电闸坝，闸坝建设单位应当同时修建过船设施，所需费用由建设单位承担”、“在不通航的水域上修建水电闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施建设位置。过船设施由运营人负责管理，不具备能力和条件的，应当委托航务管理机构负责管理，过船设施运行和管理维护费用由运营人承担”。这是根据《中华人民共和国水法》第二十七条“在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同时修建过鱼、过船、过木设施，或者经国务院授权的部门批准采取其他补救措施，并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放，所需费用由建设单位承担。在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置”规定而设定的，并且我国的绝大部分水利水电闸坝，如长江三峡、葛洲坝等均是采取此种管理方式。但考虑到水利闸坝的公益性，政府在其运行、管理上承担较多的义务，而水电闸坝属非公益的经营性项目，过船设施的建设和运行费用应当归属于其建设或者经营的成本。因此，我们在《条例(草案)》中只规定水电闸坝的过船设施的建设和运行费用由建设单位承担。对水利闸坝未作出明确规定，其过船设施的建设和运行费用由谁负责，《条例(草案)》未作出强制性规定，视具体情况而由政府及相关部门协商解决。
(四)关于法律责任的设定问题。
《港口法》、《水路运输管理条例》等法律、法规主要是针对水网地区和水运发达地区的情况而制定，其中，就法律责任而言，有的规定的处罚幅度对我省相对偏高，有的需要设定的处罚又未设定，有的处罚措施对我省小型船舶很难执行。为此，我们在《条例(草案)》的法律责任部分增加了两方面的内容，一是对部分上位法有规定的，在上位法规定幅度内适度降低和细化了处罚标准；二是结合我省水路交通管理的实际，对上位法没有规定的违法行为设定了一些法律责任，以适应我省水路交通管理的需要。其他方面上位法设定的行政处罚，不在《条例(草案)》中重复照抄。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
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