关于《贵州省城市公共交通管理条例(草案)》的说明
(2007年9月18日在省十届人大常委会第二十九次会议上)
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省城市公共交通管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
城市公共交通是保障城市正常运转的重要市政公用事业，与人民群众生产生活息息相关。在城市交通系统中，公共交通具有经济、高效、节能等优点，对于满足群众出行需求、缓解城市交通拥堵、减少空气污染，保证城市社会经济可持续发展作用重大且不可替代。同时，城市公共交通系城市的“窗口”行业，代表城市的形象。随着我国城市化进程的加快，国家陆续出台了一系列的规章、政策对城市公共交通行业进行规范，如1998年2月施行的《城市出租汽车管理办法》(建设部公安部令第63号)；2005年6月施行的《城市公共汽电车客运管理办法》(建设部令第138号)；2005年9月颁布的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》等等。我省也相继出台了《贵州省城市出租汽车管理办法实施细则》、《贵州省城市公共客运交通经营权有偿出让和转让办法》等规章和政策，较好地规范了我省城市公共客运交通秩序。其中，2005年7月出台的《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》(以下简称《经营权条例》)标志着我省城市公共客运交通特许经营权管理步入法制化道路。截止2007年5月底，全省城市客运车辆规模发展到了18368辆，其中：大公共汽车3192辆；小公共汽车(中巴)1905辆；微型公共汽车405辆； 出租汽车12866辆。随着城市公共交通事业的发展，也出现了一些新情况新问题：一是城市公共交通管理体制不顺，部分地区存在职责不清、多头管理等问题，制约了城市公共交通的进一步发展；二是《经营权条例》实施后，全省非公经济进入出租汽车行业、公共汽车行业的比例大幅增长，政府包办城市公共交通的局面发生重大改变，但缺乏专门的法规对政府、管理者、经营者、乘客等予以规范；三是随着城市公共交通事业和队伍壮大，从业人员素质参差不齐，导致侵害乘客、经营者合法权益的问题日益突出，而目前国家及我省现有规章、政策由于法律位阶较低、适用范围窄等原因，不能有效加以规范；四是我省“十一五”规划确立了把我省建设成旅游大省的目标，城市公共交通作为旅游业“吃、住、行、游、购、娱”的重要环节，对我省旅游业发展起着至关重要的作用，为了把我省城市公共交通搞得更好，必须加强规范和管理。因此，制定《条例(草案)》显得十分必要和迫切。
二、《条例(草案)》的起草过程
根据省人大、省政府立法工作计划，省法制办、省建设厅于2007年3月成立起草小组，并邀请省人大财经委、省人大常委会法工委参加，开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，多次邀请省直有关部门对文稿进行论证；广泛听取地方政府、部门和城市公共交通管理机构及公共交通企业对《条例(草案)》的意见；学习借鉴了上海、陕西等省市的先进经验；并邀请、组织专家和社会各界人士召开了不同范围、不同层次的座谈会。省法制办在审查过程中，认真研究了省政府发展研究中心牵头调研起草的《关于理顺我省出租汽车行业管理体制的调研和建议》，召开了省直有关部门论证会，书面征求了9个市(州、地)人民政府(行署)及其主管部门(建设局、城管局)的意见；在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见、建议认真分析、梳理和研究，采纳了其中的合理部分。经反复修改，形成了’《条例(草案)》。
三、关于《条例(草案)》需要说明的几个主要问题
(一)关于城市公共交通行业的管理
由于我国尚未制定城市公共交通管理的专门法律法规，城市公共交通行业的管理体制尚未纳入法律规范，但国务院规定“全国的城市公共交通行业由建设部进行行业指导”。由于多方面的原因， 目前全国城市公交行业形成了既有建设一家管理的，也有交通一家管理的，还有由交通与城建二个部门共同管理的局面。
过去，我省城市公共交通管理体制也存在“多头管理问题”，尤以出租汽车的管理为甚。截止2006年10月，我省出租汽车由建设部门管理的有8个市(州、地)，63个县，占全省88个县的71.6％；交通部门管理有1个市(即安顺市)，16个县，占全省18.2％；建设与交通共管的9个县，占全省11.2％。
1999年3月2日，经省人民政府批准，省编委办下文正式成立了建设厅下属的“贵州省城市公共客运交通管理办公室”(以下简称省客管办)，并明确省客管办的主要职责是：贯彻执行国家和省制定的城市公共客运交通方针、政策，对全省城市公共客运交通的发展规划和法规实施监察；负责发放全省城市出租汽车营运证和许可证等。2001年12月11日，经省政府批准，省客管办正式更名成立“贵州省城市公共客运交通管理局”，其主要职责不变。2005年10月1日施行的《经营权条例》规定，省建设厅负责全省经营权监督管理，市、县级人民政府的经营权主管部门负责其行政区域内的经营权监督管理工作。2006年8月，省人民政府责成贵州省政府发展研究中心牵头对我省出租汽车管理体制进行专项调研。2007年2月15日，省人民政府下发的《省人民政府办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(黔府办发〔2007〕15号)，明确规定将我省城市出租汽车行业归口建设部门进行管理。至此，我省城市公共交通管理体制基本理顺，因此，《条例(草案)》第五条对管理体制作了专门的规定，明确全省城市公共交通统一由各级建设行政主管部门负责监督管理。
(二)《条例(草案)》涉及城市公共客运交通特许经营权规定的问题
《条例(草案)》第二十六条、第五十七条规定了经营权转让、终止经营权的情形等问题。设定这些规定，主要是基于以下原因考虑：第一，《条例(草案)》是针对整个城市公共交通予以规范，其内容包括城市公共交通的规划、建设、经营和管理方面，属城市公共交通管理的综合性法规。经营权作为城市公共交通经营管理的内容之一，属《条例(草案)》规范范畴；第二，《条例(草案)》与《经营权条例》均是城市公共交通方面的地方性法规，《条例(草案)》为综合性法规，《经营权条例》为特许经营权方面的专门法规，二者法律位阶等同，相互间应当协调；第三，《条例(草案)》涉及的经营权的相关规定，是《经营权条例》中没有的，是针对《经营权条例》实施后实践中出现的新情况、新问题而作出的补充，如《条例(草案)》第二十六条“经营权经营期限未满2年或者经营权期限剩余不足2年的，不得转让。整体出让的经营权转让的，应当整体转让。违反前两款规定转让的，转让无效”的规定，就是针对《经营权条例》实施后出现的“炒经营权”现象而设定的。因此，作出这些补充规定是必要的、可行的。
(三)关于《条例(草案)》新设立的若干制度
《条例(草案)》中，规定了“城市公共交通体系规划编制、公共交通设施保障、公共汽车优先、经营者权利义务、乘客权利义务、管理部门行为规范”等制度，对整个城市公共交通活动全面进行规范。这些制度，一是根据国家相关政策文件精神规定的，如“城市公共交通体系规划编制、公共交通设施保障、公共汽车优先”等制度来源于《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》和建设部等四部委《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》等文件的规定；二是对我省规章、规范性文件规定的经实践证明行之有效的制度的保留和提升，如《条例(草案)》“有关出租汽车经营者及驾驶员的行为”制度规定，是从《贵州省城市出租汽车管理办法实施细则》(黔建城通〔1998〕148号)、《省人民政府办公厅关于印发贵州省清理整顿城市出租汽车等公共客运交通实施方案的通知》(黔府办发〔2000〕13号) 中的相关规定上升而来的；三是对我省城市公共交通现状进行大量调研的基础上，针对实践中存在的亟待规范的问题而规定的，如“乘客义务”制度规定就是针对实践中部分乘客在公共汽车上吸烟、随地吐痰等不文明乘车行为作出的。在论证和征求意见中，得到了群众、从业人员和相关部门的一致认可。
(四)关于法律责任
《条例(草案)》中的法律责任规范，我们严格按照法制统一的原则进行设定，其他有关法律、法规已经作出处罚规定的，《条例(草案)》不再重复规定；《条例(草案)》规定的各项处罚是针对《条例(草案)》的禁止性规定而新设定的，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，是合法的、可行的。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省城市公共交通管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
城市公共交通是保障城市正常运转的重要市政公用事业，与人民群众生产生活息息相关。在城市交通系统中，公共交通具有经济、高效、节能等优点，对于满足群众出行需求、缓解城市交通拥堵、减少空气污染，保证城市社会经济可持续发展作用重大且不可替代。同时，城市公共交通系城市的“窗口”行业，代表城市的形象。随着我国城市化进程的加快，国家陆续出台了一系列的规章、政策对城市公共交通行业进行规范，如1998年2月施行的《城市出租汽车管理办法》(建设部公安部令第63号)；2005年6月施行的《城市公共汽电车客运管理办法》(建设部令第138号)；2005年9月颁布的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》等等。我省也相继出台了《贵州省城市出租汽车管理办法实施细则》、《贵州省城市公共客运交通经营权有偿出让和转让办法》等规章和政策，较好地规范了我省城市公共客运交通秩序。其中，2005年7月出台的《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》(以下简称《经营权条例》)标志着我省城市公共客运交通特许经营权管理步入法制化道路。截止2007年5月底，全省城市客运车辆规模发展到了18368辆，其中：大公共汽车3192辆；小公共汽车(中巴)1905辆；微型公共汽车405辆； 出租汽车12866辆。随着城市公共交通事业的发展，也出现了一些新情况新问题：一是城市公共交通管理体制不顺，部分地区存在职责不清、多头管理等问题，制约了城市公共交通的进一步发展；二是《经营权条例》实施后，全省非公经济进入出租汽车行业、公共汽车行业的比例大幅增长，政府包办城市公共交通的局面发生重大改变，但缺乏专门的法规对政府、管理者、经营者、乘客等予以规范；三是随着城市公共交通事业和队伍壮大，从业人员素质参差不齐，导致侵害乘客、经营者合法权益的问题日益突出，而目前国家及我省现有规章、政策由于法律位阶较低、适用范围窄等原因，不能有效加以规范；四是我省“十一五”规划确立了把我省建设成旅游大省的目标，城市公共交通作为旅游业“吃、住、行、游、购、娱”的重要环节，对我省旅游业发展起着至关重要的作用，为了把我省城市公共交通搞得更好，必须加强规范和管理。因此，制定《条例(草案)》显得十分必要和迫切。
二、《条例(草案)》的起草过程
根据省人大、省政府立法工作计划，省法制办、省建设厅于2007年3月成立起草小组，并邀请省人大财经委、省人大常委会法工委参加，开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，多次邀请省直有关部门对文稿进行论证；广泛听取地方政府、部门和城市公共交通管理机构及公共交通企业对《条例(草案)》的意见；学习借鉴了上海、陕西等省市的先进经验；并邀请、组织专家和社会各界人士召开了不同范围、不同层次的座谈会。省法制办在审查过程中，认真研究了省政府发展研究中心牵头调研起草的《关于理顺我省出租汽车行业管理体制的调研和建议》，召开了省直有关部门论证会，书面征求了9个市(州、地)人民政府(行署)及其主管部门(建设局、城管局)的意见；在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见、建议认真分析、梳理和研究，采纳了其中的合理部分。经反复修改，形成了’《条例(草案)》。
三、关于《条例(草案)》需要说明的几个主要问题
(一)关于城市公共交通行业的管理
由于我国尚未制定城市公共交通管理的专门法律法规，城市公共交通行业的管理体制尚未纳入法律规范，但国务院规定“全国的城市公共交通行业由建设部进行行业指导”。由于多方面的原因， 目前全国城市公交行业形成了既有建设一家管理的，也有交通一家管理的，还有由交通与城建二个部门共同管理的局面。
过去，我省城市公共交通管理体制也存在“多头管理问题”，尤以出租汽车的管理为甚。截止2006年10月，我省出租汽车由建设部门管理的有8个市(州、地)，63个县，占全省88个县的71.6％；交通部门管理有1个市(即安顺市)，16个县，占全省18.2％；建设与交通共管的9个县，占全省11.2％。
1999年3月2日，经省人民政府批准，省编委办下文正式成立了建设厅下属的“贵州省城市公共客运交通管理办公室”(以下简称省客管办)，并明确省客管办的主要职责是：贯彻执行国家和省制定的城市公共客运交通方针、政策，对全省城市公共客运交通的发展规划和法规实施监察；负责发放全省城市出租汽车营运证和许可证等。2001年12月11日，经省政府批准，省客管办正式更名成立“贵州省城市公共客运交通管理局”，其主要职责不变。2005年10月1日施行的《经营权条例》规定，省建设厅负责全省经营权监督管理，市、县级人民政府的经营权主管部门负责其行政区域内的经营权监督管理工作。2006年8月，省人民政府责成贵州省政府发展研究中心牵头对我省出租汽车管理体制进行专项调研。2007年2月15日，省人民政府下发的《省人民政府办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(黔府办发〔2007〕15号)，明确规定将我省城市出租汽车行业归口建设部门进行管理。至此，我省城市公共交通管理体制基本理顺，因此，《条例(草案)》第五条对管理体制作了专门的规定，明确全省城市公共交通统一由各级建设行政主管部门负责监督管理。
(二)《条例(草案)》涉及城市公共客运交通特许经营权规定的问题
《条例(草案)》第二十六条、第五十七条规定了经营权转让、终止经营权的情形等问题。设定这些规定，主要是基于以下原因考虑：第一，《条例(草案)》是针对整个城市公共交通予以规范，其内容包括城市公共交通的规划、建设、经营和管理方面，属城市公共交通管理的综合性法规。经营权作为城市公共交通经营管理的内容之一，属《条例(草案)》规范范畴；第二，《条例(草案)》与《经营权条例》均是城市公共交通方面的地方性法规，《条例(草案)》为综合性法规，《经营权条例》为特许经营权方面的专门法规，二者法律位阶等同，相互间应当协调；第三，《条例(草案)》涉及的经营权的相关规定，是《经营权条例》中没有的，是针对《经营权条例》实施后实践中出现的新情况、新问题而作出的补充，如《条例(草案)》第二十六条“经营权经营期限未满2年或者经营权期限剩余不足2年的，不得转让。整体出让的经营权转让的，应当整体转让。违反前两款规定转让的，转让无效”的规定，就是针对《经营权条例》实施后出现的“炒经营权”现象而设定的。因此，作出这些补充规定是必要的、可行的。
(三)关于《条例(草案)》新设立的若干制度
《条例(草案)》中，规定了“城市公共交通体系规划编制、公共交通设施保障、公共汽车优先、经营者权利义务、乘客权利义务、管理部门行为规范”等制度，对整个城市公共交通活动全面进行规范。这些制度，一是根据国家相关政策文件精神规定的，如“城市公共交通体系规划编制、公共交通设施保障、公共汽车优先”等制度来源于《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》和建设部等四部委《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》等文件的规定；二是对我省规章、规范性文件规定的经实践证明行之有效的制度的保留和提升，如《条例(草案)》“有关出租汽车经营者及驾驶员的行为”制度规定，是从《贵州省城市出租汽车管理办法实施细则》(黔建城通〔1998〕148号)、《省人民政府办公厅关于印发贵州省清理整顿城市出租汽车等公共客运交通实施方案的通知》(黔府办发〔2000〕13号) 中的相关规定上升而来的；三是对我省城市公共交通现状进行大量调研的基础上，针对实践中存在的亟待规范的问题而规定的，如“乘客义务”制度规定就是针对实践中部分乘客在公共汽车上吸烟、随地吐痰等不文明乘车行为作出的。在论证和征求意见中，得到了群众、从业人员和相关部门的一致认可。
(四)关于法律责任
《条例(草案)》中的法律责任规范，我们严格按照法制统一的原则进行设定，其他有关法律、法规已经作出处罚规定的，《条例(草案)》不再重复规定；《条例(草案)》规定的各项处罚是针对《条例(草案)》的禁止性规定而新设定的，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，是合法的、可行的。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
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