关于《贵州省流动人口服务管理条例(草案)》的说明
——2012年1月4日在省十一届人大常委会第二十六次会议上
贵州省公安厅副厅长 彭德全
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省流动人口服务管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
《贵州省流动人口管理条例》自1997年1月1日正式施行以来，在加强我省流动人口管理，保障流动人口合法权益，维护我省社会秩序，促进经济社会协调发展等方面发挥了重要作用。党的十七大后，党中央提出了“加强流动人口服务和管理”的要求，国家制定了“公平对待、搞好服务、合力引导、完善管理”的流动人口工作方针，确立了“管理与服务并重，在管理中体现服务、在服务中实施管理”的流动人口工作理念，并在流动人口服务管理工作方面出台了相关的政策，对流动人口服务管理工作进行了较大调整。随着我省改革开放和经济社会的快速发展，全省人口流动量呈现井喷之势，对流动人口的管理、服务和保障工作提出了新的更高要求，《贵州省流动人口管理条例》已不能适应新形势下管理工作的需要。当前，在对流动人口进行服务和管理工作中，主要存在以下几个方面的问题：一是各地现有的流动人口管理办公室都不是专门机构，多数地方有名无实，有牌无人，未能真正发挥领导、协调、调研、督促等职能作用；二是全省流动人口登记数量与实际数量相比存在较大差距，流动人口登记办证意识淡薄，管理机关对流动人口的底数不清，社会治安管理形势严峻；三是现行的涉及流动人口和出租房屋治安管理法规已不适应形势发展的需要，有的已与上位法冲突，有的内容不完善，不便操作；四是流动人口服务管理水平落后，不能适应人口大量流动的现实需要；五是流动人口的公共服务和权益保障措施不到位，流动人口在就业培训、住房租购、子女教育、社会保障等方面面临不少实际困难；六是《贵州省流动人口管理条例》的主要内容与国家调整后的流动人口服务管理相关政策、规定不一致，不能适应当前我省流动人口服务管理的需要。今年9月28日，中央政法委召开了“全国社会管理创新电视电话会议”，中央政法委综合治理委员会主任周永康同志在讲话中指出：要紧紧抓住当前影响社会和谐稳定的突出问题，着力加强流动人口服务管理。为了维护社会秩序，促进经济社会协调发展，适应流动人口服务管理工作的形势变化，进一步优化流动人口的居住服务，鼓励流动人口为我省经济建设与社会发展作出积极贡献，建立和推行以居住证制度为载体，以流动人口权益保障、公共服务核心的新的流动人口服务管理制度势在必行。因此，制定《条例（草案）》十分必要和迫切。
二、《条例（草案）》的起草过程
2010年4月，省政府法制办、省公安厅邀请省人大内司委、省人大常委会法工委共同成立了《条例（草案）》起草小组，随后开展了《条例（草案）》的起草和调研工作。今年，省政府将《条例（草案）》列入立法调研计划后，起草小组先后到广东、深圳以及贵阳市、黔南州等地开展立法调研，形成征求意见稿后，两次印发省流动人口领导小组成员单位、省直有关部门和各市（州、地）公安机关征求意见。今年7月，胡锦涛总书记在“七一”讲话中提出加强社会管理创新的要求后，起草小组加快了《条例（草案）》的调研修改工作，对《条例（草案）》稿多次召开座谈讨论会和征求意见会，并根据调研情况和有关部门的意见进行反复修改，采纳了各方面的合理意见。随后，省政府法制办又将《条例（草案）》稿发送省直有关部门和9个市（州）人民政府、地区行署征求意见，同时，将《条例（草案）》稿在“贵州省政府法制信息网”上公布，广泛征求社会各界的意见。经过反复修改，2011年11月8日省人民政府第51次常务会议通过，形成了《条例（草案）》。
三、需要说明的几个问题
（一）关于流动人口管理工作机构及服务中心问题
流动人口管理工作机构是执行流动人口法律法规和落实流动人口服务管理工作任务的重要载体。我省的流动人口管理工作，实行党委统一领导，政府各部门齐抓共管的工作机制，在各级政法委综治委设立流动人口治安管理工作领导小组，在各级政府公安机关设立了领导小组办公室，负责日常工作和协调各部门齐抓共管，综合治理。但是，目前全省除贵阳在市政法委建立了常设的流动人口管理工作专门机构外，其它各地的流动人口管理办公室都不是专门机构，多数地方是有名无实，有牌无人，在职能发挥和部门协调配合上，不同程度存在各自为政、协调沟通配合不力和工作职责不落实等问题。为此，《条例（草案）》第五条明确了县级以上人民政府流动人口管理机构和流动人口工作领导小组成员单位及其他有关方面的职责。同时，为方便流动人口办理居住登记和居住证，考虑全省公安机关警力不足的情况，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央社会综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见〉的通知》（厅字〔2007〕11号）中“依托社区构建流动人口服务和管理平台，按照地方财力可能和实际管理需要，配备和充实协管人员”的精神，参考广东省的立法经验，针对我省流动人口在少数较大城市集中的特点，在《条例（草案）》第六条第一款规定，县级人民政府可以根据流动人口的实际需要，设立流动人口服务中心。流动人口服务中心是流动人口服务和管理的创新做法，属于公益性服务单位，服务中心工作人员属于公益性岗位，由县级政府向社会公开招聘，协助公安机关办理居住登记、居住证等流动人口服务管理工作。主要为流动人口登记、办证以及房屋租赁备案、房屋租赁治安责任书的签订等方面提供便捷服务。这一措施，是为了保证“有人干事”，也利于解决公安机关、人口计生等部门流动人口服务管理人员不足问题。
（二）关于流动人口的定义
目前，国家和各省对流动人口的定义不尽相同。在起草过程中，我们进行了反复研究和讨论，认为《贵州省流动人口管理条例》对流动人口的定义仍符合我省实际，在重新起草的《条例（草案）》中，省内流动人口仍以跨“县级”为标准进行界定。因此，《条例（草案）》将流动人口界定为：离开户籍所在地的县（市、区）到其他县（市、区）居住的公民。户籍在设区的市城区范围内流动的人员不属于流动人口。到我省的外籍人员、港澳台同胞，由我国出入境管理方面的法规进行调整，不属《条例（草案）》调整的对象。
（三）关于居住登记和居住证制度
对流动人口实行居住登记和居住证制度，是对流动人口提供服务和进行管理的重要方面。《条例（草案）》在第二章围绕“以证管人、以房管人、以业管人”三个核心环节，对居住登记时限、居住证申领、居住证签注、居住地址变更、不予办理居住证情形、补领换领居住证、办证费用、出租人和聘用单位责任、居住证查验、伪造变造居住证等行为作出规定，基本形成了一个比较完善的居住管理制度。为增强居住登记的可操作性，《条例（草案）》第九条明确了流动人口居住申报登记的具体时限和相关证明材料。即流动人口到达居住地后7个工作日内，应当持本人居民身份证件或者其他有效身份证明，到居住地派出所或者流动人口服务中心申报居住登记。第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条规定了办理居住证的条件、时间、方法、费用等内容。对把房屋出租给流动人口的房屋出租人，第十八条规定了房屋出租人应当报送流动人口信息和督促流动人口办理居住登记。同时，为方便流动人口办证，《条例（草案）》还吸收了我省企业为聘用人员集中办理暂住证的做法，在第十九条规定聘用企业可以为流动人口集中统一代办居住证。
（四）关于权益保障和公共服务
流动人口享有的权益和公共服务是流动人口最为关心的重要内容，也是推行居住证制度的关键环节。流动人口享有的权益和公共服务涉及就业、保险、法律援助、计划生育、子女入学、申领驾照、入户、租房、技术等级评定、参加社区活动等方面的内容，《条例（草案）》第二十三条作了比较详细的规定。关于申请居住地户籍问题，为推进我省城镇化建设，省政府批转了省公安厅《关于推进户籍制度改革的意见》，该《意见》规定，凡是符合规定的流动人口，可以转为城市、城镇非农业常住户口。对于各市州地县人民政府有具体规定的，流动人口可以按照居住地政策申请转为常住户口。为此，《条例（草案）》第二十三条第（八）项规定，流动人口符合居住地政府迁入条件的，可以申请办理常住户口。关于子女入学问题，目前我省的公办教育基础设施和条件还不能满足所有流动人口子女享受与居住地学生同等的教育待遇，参考一些省市的做法，《条例（草案）》第二十四条对“居住证持有人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有固定住所、有稳定职业、遵守计划生育政策、依法纳税的”，其子女接受基础教育应当与居住地学生同等对待。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
贵州省公安厅副厅长 彭德全
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省流动人口服务管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
《贵州省流动人口管理条例》自1997年1月1日正式施行以来，在加强我省流动人口管理，保障流动人口合法权益，维护我省社会秩序，促进经济社会协调发展等方面发挥了重要作用。党的十七大后，党中央提出了“加强流动人口服务和管理”的要求，国家制定了“公平对待、搞好服务、合力引导、完善管理”的流动人口工作方针，确立了“管理与服务并重，在管理中体现服务、在服务中实施管理”的流动人口工作理念，并在流动人口服务管理工作方面出台了相关的政策，对流动人口服务管理工作进行了较大调整。随着我省改革开放和经济社会的快速发展，全省人口流动量呈现井喷之势，对流动人口的管理、服务和保障工作提出了新的更高要求，《贵州省流动人口管理条例》已不能适应新形势下管理工作的需要。当前，在对流动人口进行服务和管理工作中，主要存在以下几个方面的问题：一是各地现有的流动人口管理办公室都不是专门机构，多数地方有名无实，有牌无人，未能真正发挥领导、协调、调研、督促等职能作用；二是全省流动人口登记数量与实际数量相比存在较大差距，流动人口登记办证意识淡薄，管理机关对流动人口的底数不清，社会治安管理形势严峻；三是现行的涉及流动人口和出租房屋治安管理法规已不适应形势发展的需要，有的已与上位法冲突，有的内容不完善，不便操作；四是流动人口服务管理水平落后，不能适应人口大量流动的现实需要；五是流动人口的公共服务和权益保障措施不到位，流动人口在就业培训、住房租购、子女教育、社会保障等方面面临不少实际困难；六是《贵州省流动人口管理条例》的主要内容与国家调整后的流动人口服务管理相关政策、规定不一致，不能适应当前我省流动人口服务管理的需要。今年9月28日，中央政法委召开了“全国社会管理创新电视电话会议”，中央政法委综合治理委员会主任周永康同志在讲话中指出：要紧紧抓住当前影响社会和谐稳定的突出问题，着力加强流动人口服务管理。为了维护社会秩序，促进经济社会协调发展，适应流动人口服务管理工作的形势变化，进一步优化流动人口的居住服务，鼓励流动人口为我省经济建设与社会发展作出积极贡献，建立和推行以居住证制度为载体，以流动人口权益保障、公共服务核心的新的流动人口服务管理制度势在必行。因此，制定《条例（草案）》十分必要和迫切。
二、《条例（草案）》的起草过程
2010年4月，省政府法制办、省公安厅邀请省人大内司委、省人大常委会法工委共同成立了《条例（草案）》起草小组，随后开展了《条例（草案）》的起草和调研工作。今年，省政府将《条例（草案）》列入立法调研计划后，起草小组先后到广东、深圳以及贵阳市、黔南州等地开展立法调研，形成征求意见稿后，两次印发省流动人口领导小组成员单位、省直有关部门和各市（州、地）公安机关征求意见。今年7月，胡锦涛总书记在“七一”讲话中提出加强社会管理创新的要求后，起草小组加快了《条例（草案）》的调研修改工作，对《条例（草案）》稿多次召开座谈讨论会和征求意见会，并根据调研情况和有关部门的意见进行反复修改，采纳了各方面的合理意见。随后，省政府法制办又将《条例（草案）》稿发送省直有关部门和9个市（州）人民政府、地区行署征求意见，同时，将《条例（草案）》稿在“贵州省政府法制信息网”上公布，广泛征求社会各界的意见。经过反复修改，2011年11月8日省人民政府第51次常务会议通过，形成了《条例（草案）》。
三、需要说明的几个问题
（一）关于流动人口管理工作机构及服务中心问题
流动人口管理工作机构是执行流动人口法律法规和落实流动人口服务管理工作任务的重要载体。我省的流动人口管理工作，实行党委统一领导，政府各部门齐抓共管的工作机制，在各级政法委综治委设立流动人口治安管理工作领导小组，在各级政府公安机关设立了领导小组办公室，负责日常工作和协调各部门齐抓共管，综合治理。但是，目前全省除贵阳在市政法委建立了常设的流动人口管理工作专门机构外，其它各地的流动人口管理办公室都不是专门机构，多数地方是有名无实，有牌无人，在职能发挥和部门协调配合上，不同程度存在各自为政、协调沟通配合不力和工作职责不落实等问题。为此，《条例（草案）》第五条明确了县级以上人民政府流动人口管理机构和流动人口工作领导小组成员单位及其他有关方面的职责。同时，为方便流动人口办理居住登记和居住证，考虑全省公安机关警力不足的情况，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央社会综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见〉的通知》（厅字〔2007〕11号）中“依托社区构建流动人口服务和管理平台，按照地方财力可能和实际管理需要，配备和充实协管人员”的精神，参考广东省的立法经验，针对我省流动人口在少数较大城市集中的特点，在《条例（草案）》第六条第一款规定，县级人民政府可以根据流动人口的实际需要，设立流动人口服务中心。流动人口服务中心是流动人口服务和管理的创新做法，属于公益性服务单位，服务中心工作人员属于公益性岗位，由县级政府向社会公开招聘，协助公安机关办理居住登记、居住证等流动人口服务管理工作。主要为流动人口登记、办证以及房屋租赁备案、房屋租赁治安责任书的签订等方面提供便捷服务。这一措施，是为了保证“有人干事”，也利于解决公安机关、人口计生等部门流动人口服务管理人员不足问题。
（二）关于流动人口的定义
目前，国家和各省对流动人口的定义不尽相同。在起草过程中，我们进行了反复研究和讨论，认为《贵州省流动人口管理条例》对流动人口的定义仍符合我省实际，在重新起草的《条例（草案）》中，省内流动人口仍以跨“县级”为标准进行界定。因此，《条例（草案）》将流动人口界定为：离开户籍所在地的县（市、区）到其他县（市、区）居住的公民。户籍在设区的市城区范围内流动的人员不属于流动人口。到我省的外籍人员、港澳台同胞，由我国出入境管理方面的法规进行调整，不属《条例（草案）》调整的对象。
（三）关于居住登记和居住证制度
对流动人口实行居住登记和居住证制度，是对流动人口提供服务和进行管理的重要方面。《条例（草案）》在第二章围绕“以证管人、以房管人、以业管人”三个核心环节，对居住登记时限、居住证申领、居住证签注、居住地址变更、不予办理居住证情形、补领换领居住证、办证费用、出租人和聘用单位责任、居住证查验、伪造变造居住证等行为作出规定，基本形成了一个比较完善的居住管理制度。为增强居住登记的可操作性，《条例（草案）》第九条明确了流动人口居住申报登记的具体时限和相关证明材料。即流动人口到达居住地后7个工作日内，应当持本人居民身份证件或者其他有效身份证明，到居住地派出所或者流动人口服务中心申报居住登记。第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条规定了办理居住证的条件、时间、方法、费用等内容。对把房屋出租给流动人口的房屋出租人，第十八条规定了房屋出租人应当报送流动人口信息和督促流动人口办理居住登记。同时，为方便流动人口办证，《条例（草案）》还吸收了我省企业为聘用人员集中办理暂住证的做法，在第十九条规定聘用企业可以为流动人口集中统一代办居住证。
（四）关于权益保障和公共服务
流动人口享有的权益和公共服务是流动人口最为关心的重要内容，也是推行居住证制度的关键环节。流动人口享有的权益和公共服务涉及就业、保险、法律援助、计划生育、子女入学、申领驾照、入户、租房、技术等级评定、参加社区活动等方面的内容，《条例（草案）》第二十三条作了比较详细的规定。关于申请居住地户籍问题，为推进我省城镇化建设，省政府批转了省公安厅《关于推进户籍制度改革的意见》，该《意见》规定，凡是符合规定的流动人口，可以转为城市、城镇非农业常住户口。对于各市州地县人民政府有具体规定的，流动人口可以按照居住地政策申请转为常住户口。为此，《条例（草案）》第二十三条第（八）项规定，流动人口符合居住地政府迁入条件的，可以申请办理常住户口。关于子女入学问题，目前我省的公办教育基础设施和条件还不能满足所有流动人口子女享受与居住地学生同等的教育待遇，参考一些省市的做法，《条例（草案）》第二十四条对“居住证持有人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有固定住所、有稳定职业、遵守计划生育政策、依法纳税的”，其子女接受基础教育应当与居住地学生同等对待。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
