省人民政府关于提请审议《贵州省环境保护条例(草案)》的议案的说明
(2008年11月24日在省十一届人大常委会第五次会议上)
贵州省环境保护局局长 郭 猛
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省环境保护条例（草案）》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
《贵州省环境保护条例》(以下简称《环保条例》)自1992年5月颁布施行以来，对规范我省环境保护工作和保护我省环境起了积极作用。尤其近五年来，全省累计实施省级环境污染限期治理167家次，挂牌督办120家次，市 (州、地)级限期治理1298家次，县级限期治理1185家次。通过加大限期治理力度，全省排污单位污染处理能力大幅度增强，外排污染物达标率和废水循环利用率明显提高。集中整治了清水江、三岔河、乌江、赤水河和南、北盘江流域水污染，一些积压多年的“老大难”污染问题得以解决。目前全省68.5％的河流断面水质达到或优于规定功能区水质标准，出境河流水质达标率为85.7％。全省88个县级城镇已划定集中式饮用水源保护区，9个中心城市集中式饮用水源地水质达标率达到99％。全省大力推进重点行业企业大气污染治理，特别是火电厂废气治理效果明显，部分城市酸雨频率明显降低。但随着《中华人民共和国水污染防治法》(1984年5月11日通过，同年11月1日起施行，1996年5月修正，2008年2月修订)、《中华人民共和国大气污染防治法》(2000年9月1日起施行)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(1996年4月1日起施行，2004年12月修订，2005年4月1日起施行)等一系列法律、法规的出台和修订完善，《环保条例》明显表现出一些不足：一是《环保条例》的许多条款，有的只是简单重复上位法规定，有的是把我国环境保护工作的一些理念予以列举。这些内容过去对我省的环保工作具有积极的指导意义，但随着国家和我省环境保护工作形势的发展，这些条款对我省环保工作的指导作用已明显减弱。二是部分条款与现在环保法律法规和政策相抵触。如《环保条例》第十三条关于环境保护行政主管部门的主要职责是根据机构改革前的环保部门的职能规定的，以及《环保条例》第二十三条、第二十五条、第五十一条、第五十二条、第六十一条等条款的规定，与现行的环保法律、法规和政策均有诸多不一致的地方，与上位法及国家政策的冲突明显。
近年来，随着经济形势、环保要求的发展变化，尤其是环境保护法制化进程的深入，我省环保工作出现了一些新问题，呈现出一些新特点，迫切需要重新制定《贵州省环境保护条例》。第一，是贯彻执行《水污染防治法》、《大气污染防治法》等有关法律法规的要求。2000年以来，《大气污染防治法》、《水污染防治法实施细则》等相继出台，但这些法律、法规的许多规定都较原则，设定的一些行政许可，在许可条件、程序、法律责任方面尚需地方立法予以补充，以弥补法律法规的空白，增强其可操作性。第二，是规范排污单位的排污行为，减轻或者避免排放污染物损害群众利益的现实需要。近几年，有关环境污染的投诉、举报、信访越来越多，环保部门在受理投诉时，感到现有环境保护制度不够完善，各项制度之间的联系不够紧密，相互不衔接。因此，有必要针对污染源的类型和所处位置，医院、学校附近、自然保护区等敏感地区，以及夜晚等敏感时段，规定一整套完整的制度，以满足环境保护工作的实际需要。第三，是落实国家环境保护“十一五”规划和主要污染物减排目标，推行总量控制的迫切需要。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出“到2010年全国主要污染物排放总量要比“十五”期末削减10％”的目标。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位，到2010年主要污染物的排放总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降。现“十一五”规划时间已过半，我国已全面推动主要污染物总量减排制度，但我省污染物排放总量的控制还缺乏有效的办法措施，急需用法律手段规范、保障。第四，是规范环保部门的监督管理活动，深化环境管理工作的需要。近年来，环境保护部门对污染源的管理逐步从以往的粗放式管理过渡到精细管理，从定性管理过渡到定性与定量相结合管理，从静态管理过渡到动态营理，均需要设定新的制度来实现。综上，重新制定《贵州省环境保护条例》，对解决与上位法冲突，完善我省环境管理法规体系，进一步加强我省环境管理工作，保障人民群众生产、生活安全，都显得迫切而重要。
二、《条例(草案)》的起草过程
2007年8月，省政府法制办、省环保局成立起萆小组，开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，召开省直有关部门的论证会听取意见；赴遵义、贵阳、黔南州等地进行了调研，向全省各地环保部门书面征求意见；考察学习了重庆等地的立法经验。省政府法制办在审查过程中，多次召开省直有关部门参加的征求意见会，进行讨论修改，将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，进行了认真分析、梳理和研究。经反复修改，形成《条例 (草案)》。经2008年10月23日省政府第9次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、关于《条例(草案)》需要说明的主要问题
(一)关于区域限批。
对污染严重的地区或者污染严重的行业，实施“区域限批”，即暂停审批新建项目，是经过实践证明了的督促加快污染治理步伐，减少排污总量最行之有效的措施之一。据此，《条例(草案)》第四十条规定：环境保护行政主管部门应当暂停审批有七种情形之一的流域、区域申报的环境影响评价文件。关于一些落后生产能力、包括不符合国家产业政策的某些项目是否应该在我省继续保存一段时间的问题，鉴于区域限批的七种情形是保护环境的刚性要求，必须得到落实和保障，应写入《条例(草案)》。理由有三：一是区域限批的规定是依据法律、法规和国务院以及环保总局等部门的相关文件设定的，七种情形均是实现法律、法规或者国家有关规定的操作性条款。二是不论是发达地区还是非发达地区，在设定区域限批的情形时，应无一例外地将落后生产能力、不符合国家产业政策的项目列入限批范围中。三是我省经济的快速发展必须依靠先进的生产力、依靠国家在产业、税收等方面的支持。如果还保留落后生产能力、不符合国家产业政策的项目不仅不会对我省经济的发展有促进作用，反而会阻碍或者延缓先进生产技术、国家给予各项政策支持的产业进入我省发展。因此，无论是从法律、法规和国家政策规定方面，还是从促进我省地方经济的发展自身要求而言，都应当将落后生产能力、不符合国家产业政策的项目纳入区域限批的范围。
(二)关于饮用水源保护。
饮用水源的保护直接关系到人民群众的身心健康，是保障民生的重要内容和具体体现，是维护社会稳定的一件大事。但我省在饮用水源保护方面还存在保护区域不明确，保护区域内污染水源行为时有发生，有的饮用水源保护区内还有排污口等突出问题。为切实保护饮用水源，解决上述问题，《条例(草案)》第三十五条至第三十七条用三条来专门规范饮用水源的保护。明确规定，县级以上人民政府应当在饮用水源保护区设置界桩、界碑和界牌，明确划定保护区域；设定了饮用水源一、二级保护区内若干具体的禁止性行为；禁止在饮用水源一、二级保护区内设置排污口，已设的必须拆除等制度。另外还在第六十二条和第六十三条规定了相应的法律责任，以确保上述制度切实得以执行，以切实保障饮用水源真正的安全。关于在饮用水源保护区域内应当禁止投饵养殖和施肥养殖的养殖方式，还是网箱养殖、拦网养殖的养殖行为的问题，《条例(草案)》规定在一、二级水源保护区内禁止网箱养殖和拦网养殖。理由有二：首先，网箱养殖必定投饵，拦网养殖一般也要投饵或者施肥。其次，从目前红枫湖和百花湖的执法实践来看，对投饵养殖或者施肥养殖的处罚，取证难度大，成本高，根据省人大法制委员会《贵州省红枫湖、百花湖水资源环境保护条例》的立法解答：“责令停止投饵养殖行为，并拆除相关设备和设施。”其中“相关设备和设施”就是指网箱、拦网等养殖工具等。
(三)关于行政许可。
《条例(草案)》中涉及的行政许可均是法律、行政法规已设定的，《条例(草案)》仅是对上位法设定的行政许可的细化和操作技术程序等作出的详细规定，没有新设许可。关于第三十一条中的“申报制度”是不是新设定的许可的问题：首先，申报制度并不是行政许可，只是向环境保护部门予以告知，以方便环境保护部门对其行为的实施及其合理性实行监督管理，防范噪声污染的产生。其次。第三十一条的规定是根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二十九条中“在城市市区范围内，建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位必须在工程开工十五日以前向工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报”的规定设定的，是对该制度具体办事程序的规定，并不是新设的许可制度。
(四)关于法律责任的设定。
《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律、法规的处罚额度系基于全国情况设定的，由于我省属“欠发达、欠开发”地区，企业规模相对较小，其中规定的大部分处罚幅度对我省而言相对偏高，完全按此处罚显得太重，管理相对人难以承受，也很难执行到位。为此，在《条例(草案)》的法律责任部分增加了两方面的内容：一是对上位法有规定的，在上位法规定幅度内适度降低和细化处罚标准以适应我省省情；二是结合我省实际，对上位法没有规定的违法行为设定法律责任，以利于实际操作，适应我省环境管理工作的需要。对无法细化的上位法设定的行政处罚，尽管其标准相对较高，在我省实施较为困难，但按照法制统一原则，仍应当依照其规定执行，因而在《条例(草案)》中不再重复照抄。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省环境保护局局长 郭 猛
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省环境保护条例（草案）》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
《贵州省环境保护条例》(以下简称《环保条例》)自1992年5月颁布施行以来，对规范我省环境保护工作和保护我省环境起了积极作用。尤其近五年来，全省累计实施省级环境污染限期治理167家次，挂牌督办120家次，市 (州、地)级限期治理1298家次，县级限期治理1185家次。通过加大限期治理力度，全省排污单位污染处理能力大幅度增强，外排污染物达标率和废水循环利用率明显提高。集中整治了清水江、三岔河、乌江、赤水河和南、北盘江流域水污染，一些积压多年的“老大难”污染问题得以解决。目前全省68.5％的河流断面水质达到或优于规定功能区水质标准，出境河流水质达标率为85.7％。全省88个县级城镇已划定集中式饮用水源保护区，9个中心城市集中式饮用水源地水质达标率达到99％。全省大力推进重点行业企业大气污染治理，特别是火电厂废气治理效果明显，部分城市酸雨频率明显降低。但随着《中华人民共和国水污染防治法》(1984年5月11日通过，同年11月1日起施行，1996年5月修正，2008年2月修订)、《中华人民共和国大气污染防治法》(2000年9月1日起施行)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(1996年4月1日起施行，2004年12月修订，2005年4月1日起施行)等一系列法律、法规的出台和修订完善，《环保条例》明显表现出一些不足：一是《环保条例》的许多条款，有的只是简单重复上位法规定，有的是把我国环境保护工作的一些理念予以列举。这些内容过去对我省的环保工作具有积极的指导意义，但随着国家和我省环境保护工作形势的发展，这些条款对我省环保工作的指导作用已明显减弱。二是部分条款与现在环保法律法规和政策相抵触。如《环保条例》第十三条关于环境保护行政主管部门的主要职责是根据机构改革前的环保部门的职能规定的，以及《环保条例》第二十三条、第二十五条、第五十一条、第五十二条、第六十一条等条款的规定，与现行的环保法律、法规和政策均有诸多不一致的地方，与上位法及国家政策的冲突明显。
近年来，随着经济形势、环保要求的发展变化，尤其是环境保护法制化进程的深入，我省环保工作出现了一些新问题，呈现出一些新特点，迫切需要重新制定《贵州省环境保护条例》。第一，是贯彻执行《水污染防治法》、《大气污染防治法》等有关法律法规的要求。2000年以来，《大气污染防治法》、《水污染防治法实施细则》等相继出台，但这些法律、法规的许多规定都较原则，设定的一些行政许可，在许可条件、程序、法律责任方面尚需地方立法予以补充，以弥补法律法规的空白，增强其可操作性。第二，是规范排污单位的排污行为，减轻或者避免排放污染物损害群众利益的现实需要。近几年，有关环境污染的投诉、举报、信访越来越多，环保部门在受理投诉时，感到现有环境保护制度不够完善，各项制度之间的联系不够紧密，相互不衔接。因此，有必要针对污染源的类型和所处位置，医院、学校附近、自然保护区等敏感地区，以及夜晚等敏感时段，规定一整套完整的制度，以满足环境保护工作的实际需要。第三，是落实国家环境保护“十一五”规划和主要污染物减排目标，推行总量控制的迫切需要。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出“到2010年全国主要污染物排放总量要比“十五”期末削减10％”的目标。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位，到2010年主要污染物的排放总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降。现“十一五”规划时间已过半，我国已全面推动主要污染物总量减排制度，但我省污染物排放总量的控制还缺乏有效的办法措施，急需用法律手段规范、保障。第四，是规范环保部门的监督管理活动，深化环境管理工作的需要。近年来，环境保护部门对污染源的管理逐步从以往的粗放式管理过渡到精细管理，从定性管理过渡到定性与定量相结合管理，从静态管理过渡到动态营理，均需要设定新的制度来实现。综上，重新制定《贵州省环境保护条例》，对解决与上位法冲突，完善我省环境管理法规体系，进一步加强我省环境管理工作，保障人民群众生产、生活安全，都显得迫切而重要。
二、《条例(草案)》的起草过程
2007年8月，省政府法制办、省环保局成立起萆小组，开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，召开省直有关部门的论证会听取意见；赴遵义、贵阳、黔南州等地进行了调研，向全省各地环保部门书面征求意见；考察学习了重庆等地的立法经验。省政府法制办在审查过程中，多次召开省直有关部门参加的征求意见会，进行讨论修改，将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，进行了认真分析、梳理和研究。经反复修改，形成《条例 (草案)》。经2008年10月23日省政府第9次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、关于《条例(草案)》需要说明的主要问题
(一)关于区域限批。
对污染严重的地区或者污染严重的行业，实施“区域限批”，即暂停审批新建项目，是经过实践证明了的督促加快污染治理步伐，减少排污总量最行之有效的措施之一。据此，《条例(草案)》第四十条规定：环境保护行政主管部门应当暂停审批有七种情形之一的流域、区域申报的环境影响评价文件。关于一些落后生产能力、包括不符合国家产业政策的某些项目是否应该在我省继续保存一段时间的问题，鉴于区域限批的七种情形是保护环境的刚性要求，必须得到落实和保障，应写入《条例(草案)》。理由有三：一是区域限批的规定是依据法律、法规和国务院以及环保总局等部门的相关文件设定的，七种情形均是实现法律、法规或者国家有关规定的操作性条款。二是不论是发达地区还是非发达地区，在设定区域限批的情形时，应无一例外地将落后生产能力、不符合国家产业政策的项目列入限批范围中。三是我省经济的快速发展必须依靠先进的生产力、依靠国家在产业、税收等方面的支持。如果还保留落后生产能力、不符合国家产业政策的项目不仅不会对我省经济的发展有促进作用，反而会阻碍或者延缓先进生产技术、国家给予各项政策支持的产业进入我省发展。因此，无论是从法律、法规和国家政策规定方面，还是从促进我省地方经济的发展自身要求而言，都应当将落后生产能力、不符合国家产业政策的项目纳入区域限批的范围。
(二)关于饮用水源保护。
饮用水源的保护直接关系到人民群众的身心健康，是保障民生的重要内容和具体体现，是维护社会稳定的一件大事。但我省在饮用水源保护方面还存在保护区域不明确，保护区域内污染水源行为时有发生，有的饮用水源保护区内还有排污口等突出问题。为切实保护饮用水源，解决上述问题，《条例(草案)》第三十五条至第三十七条用三条来专门规范饮用水源的保护。明确规定，县级以上人民政府应当在饮用水源保护区设置界桩、界碑和界牌，明确划定保护区域；设定了饮用水源一、二级保护区内若干具体的禁止性行为；禁止在饮用水源一、二级保护区内设置排污口，已设的必须拆除等制度。另外还在第六十二条和第六十三条规定了相应的法律责任，以确保上述制度切实得以执行，以切实保障饮用水源真正的安全。关于在饮用水源保护区域内应当禁止投饵养殖和施肥养殖的养殖方式，还是网箱养殖、拦网养殖的养殖行为的问题，《条例(草案)》规定在一、二级水源保护区内禁止网箱养殖和拦网养殖。理由有二：首先，网箱养殖必定投饵，拦网养殖一般也要投饵或者施肥。其次，从目前红枫湖和百花湖的执法实践来看，对投饵养殖或者施肥养殖的处罚，取证难度大，成本高，根据省人大法制委员会《贵州省红枫湖、百花湖水资源环境保护条例》的立法解答：“责令停止投饵养殖行为，并拆除相关设备和设施。”其中“相关设备和设施”就是指网箱、拦网等养殖工具等。
(三)关于行政许可。
《条例(草案)》中涉及的行政许可均是法律、行政法规已设定的，《条例(草案)》仅是对上位法设定的行政许可的细化和操作技术程序等作出的详细规定，没有新设许可。关于第三十一条中的“申报制度”是不是新设定的许可的问题：首先，申报制度并不是行政许可，只是向环境保护部门予以告知，以方便环境保护部门对其行为的实施及其合理性实行监督管理，防范噪声污染的产生。其次。第三十一条的规定是根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二十九条中“在城市市区范围内，建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位必须在工程开工十五日以前向工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报”的规定设定的，是对该制度具体办事程序的规定，并不是新设的许可制度。
(四)关于法律责任的设定。
《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律、法规的处罚额度系基于全国情况设定的，由于我省属“欠发达、欠开发”地区，企业规模相对较小，其中规定的大部分处罚幅度对我省而言相对偏高，完全按此处罚显得太重，管理相对人难以承受，也很难执行到位。为此，在《条例(草案)》的法律责任部分增加了两方面的内容：一是对上位法有规定的，在上位法规定幅度内适度降低和细化处罚标准以适应我省省情；二是结合我省实际，对上位法没有规定的违法行为设定法律责任，以利于实际操作，适应我省环境管理工作的需要。对无法细化的上位法设定的行政处罚，尽管其标准相对较高，在我省实施较为困难，但按照法制统一原则，仍应当依照其规定执行，因而在《条例(草案)》中不再重复照抄。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
