关于《贵州省市政公用事业特许经营管理条例(草案)》的说明
(2007年9月18日在省十届人大常委会第二十九次会议上)
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省市政公用事业特许经营管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
省人民政府2004年1月印发的《关于加快我省城镇市政公用事业改革和发展的意见》，对全面提高我省市政公用事业的服务功能和服务水平，加大城镇市政公用基础设施建设力度起了较好的规范、指导作用。不少地方政府加快了市政公用事业的改革，将市政公用事业的经营权授予法人或者其他组织。但在授权过程中，因缺乏相应规范等多方面的原因，出现了一些问题。为了规范我省市政公用事业特许经营秩序，解决政府授权中存在的问题，依据《行政许可法》第十二条对直接关系公共利益的特定行业的市场准入可以设定许可的规定，2004年，省人民政府制定了《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》实施两年来，我省市政公用事业改革取得显著成绩：一是盘活沉淀资产，多种方式筹集资金。《办法》实施后，通过特许经营方式为我省市政公用设施建设融资7.17亿元，调整了我省市政公用设施投资构成并一定程度缓解了政府资金投入不足的问题。二是建立了园林、环卫等市政公用事业管理中管干分离、管养分开的新机制。目前我省仁怀市、贵阳金阳等10多个城市(区)的环卫、园林、河道管理等行业通过特许经营，降低了环卫作业和园林绿化养护的费用。如仁怀市通过特许经营，园林绿化管护成本从原来的每平方米6元降低到每平方米2.2元。三是通过特许经营，实现了政企分开，转换了经营机制，提高运营效率。如小河污水处理厂，六盘水污水处理厂在实行特许经营前一直未能正常运行，特许经营后，很快实现了正常运行。根据《行政许可法》第十五条第二款的规定，“临时性的行政许可实施满一年以后需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常委会制定地方性法规”。同时，随着市政公用行业市场化的不断深入，出现了一些新的问题和矛盾，《办法》还缺乏相应的规范和解决办法。主要是：一，《办法》中没有明确公众享有对市政公用事业特许经营的知情权和监督权，部分市、县在实施BOT特许经营项目过程中没有建立社会参与机制，导致公众对项目的实施和产品价格不能充分理解和接受；二，《办法》中没有明确特许经营者的权利，对经营者的合理收益没有给予充分保障；三，《办法》中没有规定监督管理的内容和职责、授权主体的职责以及经营者违规行为规范和处罚。因此，将行之有效的《办法》进一步修改、完善，上升为《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》十分必要和紧迫。
二、《条例(草案)》的起草过程
2006年12月省法制办、省建设厅成立起草小组，邀请省人大财经委、省人大常委会法工委参加，开始《条例(草案)》的起草工作。形成初稿后，多次召开省直有关部门的论证会；赴毕节、遵义等地进行了调研，向各地建设局、城管局，以及部分供水、供气等市政公用企业书面征求了意见；考察学习了湖南等地的先进经验。省法制办在审查过程中，多次召开省直有关部门参加的征求意见会讨论修改。在此基础上，又将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见，并在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分。经反复修改，形成了《条例(草案)》，经2007年8月6日省政府第53次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、几个需要说明的问题
(一)关于特许经营的概念、范围。
《条例(草案)》第三条对市政公用事业特许经营作了规定，即：市政公用事业特许经营是指有权授予特许经营权的政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，授权其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。这是我们参照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》和北京、新疆等省、市的相关规定作出的。
大多数省、市的地方性法规和建设部的规章将特许经营的范围规定为城市供水、供气、集中供热、轨道交通、污水处理、垃圾处理等市政公用行业，但我省的《办法》还将园林绿化、清扫保洁、市政公用设施养护等非经营性服务行业纳入特许经营范围。经过两年多的实践，对推进政事(企)分开，管干分离，引入竞争机制，提高工作效率和专业队伍的服务水平有重要作用。都匀市、遵义县南白镇等10多个城市(区)在环卫、园林、河道管理等行业通过特许经营方式，明显降低了环卫作业和园林绿化养护的费用。山西省考察借鉴我省《办法》的经验，今年出台了《山西省市政公用事业特许经营管理条例》，将城市道路、桥涵、路灯、园林绿化等市政公用设施的养护和生活垃圾清扫保洁、清运等市政公用行业纳入特许经营范围。《条例(草案)》规定的特许经营范围与《办法》基本一致，由于2005年制定了《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》，故《条例(草案)》不再将公共客运交通纳入适用范围。
(二)关于BOT投资方式投资形成的固定资产所有权及经营期届满后的移交。
通过BOT投资方式引入社会资金实行特许经营，由投资者投资建设的市政公用设施所有权属于国有还是投资者所有，是一个存在争议的问题。为解决这个问题，我们对较早进行市政公用事业特许经营立法的湖南、新疆、北京、深圳等地的法规和实施情况进行研究。湖南、新疆在法规中未对BOT项目的资产所有权进行规定，导致目前政府与特许经营者对资产的所有权及移交问题产生了争议，影响到市政公用事业的正常运行，湖南、新疆有关部门特别建议我省应当规定资产所有权为政府所有，经营期满后无偿移交政府。北京、深圳在地方性法规中明确规定BOT项目的固定资产所有权为国有，经营期限届满后无偿移交政府，避免了争议，实际执行效果也很好。因此，《条例(草案)》按照国际惯例和其他省、区BOT项目的实践经验，规定政府拥有市政公用事业不动产的所有权，而特许经营者只拥有经营权和动产所有权。理由是：第一，特许经营者取得特许经营权的实质是以BOT项目的不动产投资来换取其经营权。项目不动产虽然是投资者投入的资金建设而形成，但投资者未经政府许可，不可能取得市政公用事业项目的投资建设权，且政府并未允诺放弃项目资产的所有权，同时，政府承诺经营者因此取得项目的经营权。因此，政府拥有BOT项目的不动产所有权。第二，政府承诺给予经营者的经营期限、收费权及收费标准，已经充分考虑了经营者收回投资及应享有的合理利润，故经营者在经营期届满后，无偿移交政府项目的固定资产既是公平的，也是合理的。因此，《条例(草案)》在第九条对市政公用设施的所有权以及移交作出的规定，是合法的也是可行的。
(三)关于特许经营者的选择方式。
市政公用事业与公众利益密切相关，其生产经营必须具备特定的条件和专门的知识等，因而必须规定严格的特许经营授权程序。《条例(草案)》第十五条规定应当采取招标方式来选择特许经营者，并规定了相应的程序。但实务中选择经营者时，尤其是经济不发达的城镇进行市政公用特许项目招商时，经常会出现要么招不来投资者，要么仅有一两个投资者参与竞争的情况，达不到《招标投标法》中规定的至少要有三个投标者的基本要求。为此，根据《行政许可法》第五十三条中“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的规定和国家发改委、建设部等七部委的规章《工程建设项目施工招标投标办法》第三十八条“提交投标文件的投标人少于三个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于三个的，属于必须审批的工程建设项目，报经原审批部门批准后可以不再进行招标；其他工程建设项目，招标人可自行决定不再进行招标”的规定精神，《条例(草案)》第十六条规定：特许经营权授权主体通过招标方式不能确定特许经营者的，经本级人民政府批准，在有关行政主管部门的指导、监督下，可以采取协议谈判等方式确定特许经营者。同时，为确保特许经营中广大人民群众的知情权和利益，加强社会监督，我们在第十六条规定了公示和备案制度。
(四)关于特许经营权使用费。
根据《行政许可法》的原则，分配有限资源的行政许可，可以收取一定的费用。市政公用事业特许经营权就是对城市有限资源的分配，政府因此收取使用费符合法律的规定。这项费用不是行政许可收费，也不是经营性收费，是使用无形有限的资产缴纳的资源补偿费。但特许经营的主要目的是为群众提供稳定、安全的服务产品，因此，政府应当少收或者不收特许经营权费，以避免经营者将特许经营权使用费计入成本，最后转嫁到用户头上。为此，《条例(草案)》第十八条第一款中规定了应当减免一些微利的经营项目特许经营权使用费。如城市道路、桥涵、路灯等公用设施的养护和生活垃圾清扫保洁等。同时，为了加强特许经营权使用费的监管，《条例(草案)》第十八条第二款明确了特许经营权使用费的监管和使用制度。
(五)关于监督管理和退出机制。
市政公用事业的垄断性，决定了无论是提供公共产品还是服务，群众都要被动接受； 同时市政公用事业的公益性又要求其必须正常运行，否则将影响群众的切身利益，甚至会造成城市秩序的紊乱。因此，在特许经营活动中，必须加强监管，保障市政公用事业的正常运行。特别是经营期即将届满前，特许经营者出于利益最大化的驱动，对设备、设施的维修、更换有可能大量减少，影响政府接管后的正常运行。为了保护公众的利益，对经营者运行过程的监管是非常必要的。为此，《条例(草案)》专设了第四章“监督管理”，从三个方面对特许经营活动进行监管。一是为保障社会公众对市政公用事业特许经营享有监督权，在《条例(草案)》第二十九条明确政府应当监督特许经营活动，接受单位和个人的投诉、举报并及时处理；二是《条例(草案)》第三十二条、第三十三条建立了产品和服务的质量、价格监管制度，通过对产品和服务的质量、价格的监管，在保障企业自主经营的同时，也保障了人民群众的合法利益和市政公用事业的正常运行；三是在《条例(草案)》第三十一条建立了特许经营活动的应急制度，在特许经营者因经营管理不善，财务状况严重恶化，危及市政公用事业运行时，特许经营权授权主体应当通过临时接管等措施保障公用事业的正常运行。
特许经营制度还包含准入和退出机制，在特许经营者无法经营时，可以提前终止特许经营权。《条例(草案)》第二十四条对提前终止的两种情形作了规定，第一是特许经营期间因不可抗力，致使无法正常经营时，特许经营者可以提前终止特许经营，不承担违约责任；第二是特许经营者因不可抗力以外的其他原因需要提前终止特许经营权的，在满足交接条件的前提下，经特许经营权授权主体批准，终止其特许经营权，不承担违约责任。如特许经营者未经批准就终止特许经营活动，属违反特许经营权协议的行为，应当承担违约责任。同时，为防止特许经营者的突然退出对市政公用产品和服务的连续性和稳定性造成影响，《条例(草案)》第二十四条规定特许经营者应当提前半年提出申请，并且特许经营权授权主体可以组织专家对企业运行经营情况、设备、管理等进行评估。
以上说明及《条例(草案)》请予审议。
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省市政公用事业特许经营管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
省人民政府2004年1月印发的《关于加快我省城镇市政公用事业改革和发展的意见》，对全面提高我省市政公用事业的服务功能和服务水平，加大城镇市政公用基础设施建设力度起了较好的规范、指导作用。不少地方政府加快了市政公用事业的改革，将市政公用事业的经营权授予法人或者其他组织。但在授权过程中，因缺乏相应规范等多方面的原因，出现了一些问题。为了规范我省市政公用事业特许经营秩序，解决政府授权中存在的问题，依据《行政许可法》第十二条对直接关系公共利益的特定行业的市场准入可以设定许可的规定，2004年，省人民政府制定了《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》实施两年来，我省市政公用事业改革取得显著成绩：一是盘活沉淀资产，多种方式筹集资金。《办法》实施后，通过特许经营方式为我省市政公用设施建设融资7.17亿元，调整了我省市政公用设施投资构成并一定程度缓解了政府资金投入不足的问题。二是建立了园林、环卫等市政公用事业管理中管干分离、管养分开的新机制。目前我省仁怀市、贵阳金阳等10多个城市(区)的环卫、园林、河道管理等行业通过特许经营，降低了环卫作业和园林绿化养护的费用。如仁怀市通过特许经营，园林绿化管护成本从原来的每平方米6元降低到每平方米2.2元。三是通过特许经营，实现了政企分开，转换了经营机制，提高运营效率。如小河污水处理厂，六盘水污水处理厂在实行特许经营前一直未能正常运行，特许经营后，很快实现了正常运行。根据《行政许可法》第十五条第二款的规定，“临时性的行政许可实施满一年以后需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常委会制定地方性法规”。同时，随着市政公用行业市场化的不断深入，出现了一些新的问题和矛盾，《办法》还缺乏相应的规范和解决办法。主要是：一，《办法》中没有明确公众享有对市政公用事业特许经营的知情权和监督权，部分市、县在实施BOT特许经营项目过程中没有建立社会参与机制，导致公众对项目的实施和产品价格不能充分理解和接受；二，《办法》中没有明确特许经营者的权利，对经营者的合理收益没有给予充分保障；三，《办法》中没有规定监督管理的内容和职责、授权主体的职责以及经营者违规行为规范和处罚。因此，将行之有效的《办法》进一步修改、完善，上升为《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》十分必要和紧迫。
二、《条例(草案)》的起草过程
2006年12月省法制办、省建设厅成立起草小组，邀请省人大财经委、省人大常委会法工委参加，开始《条例(草案)》的起草工作。形成初稿后，多次召开省直有关部门的论证会；赴毕节、遵义等地进行了调研，向各地建设局、城管局，以及部分供水、供气等市政公用企业书面征求了意见；考察学习了湖南等地的先进经验。省法制办在审查过程中，多次召开省直有关部门参加的征求意见会讨论修改。在此基础上，又将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见，并在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分。经反复修改，形成了《条例(草案)》，经2007年8月6日省政府第53次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、几个需要说明的问题
(一)关于特许经营的概念、范围。
《条例(草案)》第三条对市政公用事业特许经营作了规定，即：市政公用事业特许经营是指有权授予特许经营权的政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，授权其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。这是我们参照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》和北京、新疆等省、市的相关规定作出的。
大多数省、市的地方性法规和建设部的规章将特许经营的范围规定为城市供水、供气、集中供热、轨道交通、污水处理、垃圾处理等市政公用行业，但我省的《办法》还将园林绿化、清扫保洁、市政公用设施养护等非经营性服务行业纳入特许经营范围。经过两年多的实践，对推进政事(企)分开，管干分离，引入竞争机制，提高工作效率和专业队伍的服务水平有重要作用。都匀市、遵义县南白镇等10多个城市(区)在环卫、园林、河道管理等行业通过特许经营方式，明显降低了环卫作业和园林绿化养护的费用。山西省考察借鉴我省《办法》的经验，今年出台了《山西省市政公用事业特许经营管理条例》，将城市道路、桥涵、路灯、园林绿化等市政公用设施的养护和生活垃圾清扫保洁、清运等市政公用行业纳入特许经营范围。《条例(草案)》规定的特许经营范围与《办法》基本一致，由于2005年制定了《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》，故《条例(草案)》不再将公共客运交通纳入适用范围。
(二)关于BOT投资方式投资形成的固定资产所有权及经营期届满后的移交。
通过BOT投资方式引入社会资金实行特许经营，由投资者投资建设的市政公用设施所有权属于国有还是投资者所有，是一个存在争议的问题。为解决这个问题，我们对较早进行市政公用事业特许经营立法的湖南、新疆、北京、深圳等地的法规和实施情况进行研究。湖南、新疆在法规中未对BOT项目的资产所有权进行规定，导致目前政府与特许经营者对资产的所有权及移交问题产生了争议，影响到市政公用事业的正常运行，湖南、新疆有关部门特别建议我省应当规定资产所有权为政府所有，经营期满后无偿移交政府。北京、深圳在地方性法规中明确规定BOT项目的固定资产所有权为国有，经营期限届满后无偿移交政府，避免了争议，实际执行效果也很好。因此，《条例(草案)》按照国际惯例和其他省、区BOT项目的实践经验，规定政府拥有市政公用事业不动产的所有权，而特许经营者只拥有经营权和动产所有权。理由是：第一，特许经营者取得特许经营权的实质是以BOT项目的不动产投资来换取其经营权。项目不动产虽然是投资者投入的资金建设而形成，但投资者未经政府许可，不可能取得市政公用事业项目的投资建设权，且政府并未允诺放弃项目资产的所有权，同时，政府承诺经营者因此取得项目的经营权。因此，政府拥有BOT项目的不动产所有权。第二，政府承诺给予经营者的经营期限、收费权及收费标准，已经充分考虑了经营者收回投资及应享有的合理利润，故经营者在经营期届满后，无偿移交政府项目的固定资产既是公平的，也是合理的。因此，《条例(草案)》在第九条对市政公用设施的所有权以及移交作出的规定，是合法的也是可行的。
(三)关于特许经营者的选择方式。
市政公用事业与公众利益密切相关，其生产经营必须具备特定的条件和专门的知识等，因而必须规定严格的特许经营授权程序。《条例(草案)》第十五条规定应当采取招标方式来选择特许经营者，并规定了相应的程序。但实务中选择经营者时，尤其是经济不发达的城镇进行市政公用特许项目招商时，经常会出现要么招不来投资者，要么仅有一两个投资者参与竞争的情况，达不到《招标投标法》中规定的至少要有三个投标者的基本要求。为此，根据《行政许可法》第五十三条中“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的规定和国家发改委、建设部等七部委的规章《工程建设项目施工招标投标办法》第三十八条“提交投标文件的投标人少于三个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于三个的，属于必须审批的工程建设项目，报经原审批部门批准后可以不再进行招标；其他工程建设项目，招标人可自行决定不再进行招标”的规定精神，《条例(草案)》第十六条规定：特许经营权授权主体通过招标方式不能确定特许经营者的，经本级人民政府批准，在有关行政主管部门的指导、监督下，可以采取协议谈判等方式确定特许经营者。同时，为确保特许经营中广大人民群众的知情权和利益，加强社会监督，我们在第十六条规定了公示和备案制度。
(四)关于特许经营权使用费。
根据《行政许可法》的原则，分配有限资源的行政许可，可以收取一定的费用。市政公用事业特许经营权就是对城市有限资源的分配，政府因此收取使用费符合法律的规定。这项费用不是行政许可收费，也不是经营性收费，是使用无形有限的资产缴纳的资源补偿费。但特许经营的主要目的是为群众提供稳定、安全的服务产品，因此，政府应当少收或者不收特许经营权费，以避免经营者将特许经营权使用费计入成本，最后转嫁到用户头上。为此，《条例(草案)》第十八条第一款中规定了应当减免一些微利的经营项目特许经营权使用费。如城市道路、桥涵、路灯等公用设施的养护和生活垃圾清扫保洁等。同时，为了加强特许经营权使用费的监管，《条例(草案)》第十八条第二款明确了特许经营权使用费的监管和使用制度。
(五)关于监督管理和退出机制。
市政公用事业的垄断性，决定了无论是提供公共产品还是服务，群众都要被动接受； 同时市政公用事业的公益性又要求其必须正常运行，否则将影响群众的切身利益，甚至会造成城市秩序的紊乱。因此，在特许经营活动中，必须加强监管，保障市政公用事业的正常运行。特别是经营期即将届满前，特许经营者出于利益最大化的驱动，对设备、设施的维修、更换有可能大量减少，影响政府接管后的正常运行。为了保护公众的利益，对经营者运行过程的监管是非常必要的。为此，《条例(草案)》专设了第四章“监督管理”，从三个方面对特许经营活动进行监管。一是为保障社会公众对市政公用事业特许经营享有监督权，在《条例(草案)》第二十九条明确政府应当监督特许经营活动，接受单位和个人的投诉、举报并及时处理；二是《条例(草案)》第三十二条、第三十三条建立了产品和服务的质量、价格监管制度，通过对产品和服务的质量、价格的监管，在保障企业自主经营的同时，也保障了人民群众的合法利益和市政公用事业的正常运行；三是在《条例(草案)》第三十一条建立了特许经营活动的应急制度，在特许经营者因经营管理不善，财务状况严重恶化，危及市政公用事业运行时，特许经营权授权主体应当通过临时接管等措施保障公用事业的正常运行。
特许经营制度还包含准入和退出机制，在特许经营者无法经营时，可以提前终止特许经营权。《条例(草案)》第二十四条对提前终止的两种情形作了规定，第一是特许经营期间因不可抗力，致使无法正常经营时，特许经营者可以提前终止特许经营，不承担违约责任；第二是特许经营者因不可抗力以外的其他原因需要提前终止特许经营权的，在满足交接条件的前提下，经特许经营权授权主体批准，终止其特许经营权，不承担违约责任。如特许经营者未经批准就终止特许经营活动，属违反特许经营权协议的行为，应当承担违约责任。同时，为防止特许经营者的突然退出对市政公用产品和服务的连续性和稳定性造成影响，《条例(草案)》第二十四条规定特许经营者应当提前半年提出申请，并且特许经营权授权主体可以组织专家对企业运行经营情况、设备、管理等进行评估。
以上说明及《条例(草案)》请予审议。
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