——2020年9月23日在省十三届人大常委会第十九次会议上

　　省人大常委会副主任 李飞跃

省人大常委会：

　　为贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述和重要指示精神以及中央和省委决策部署，省人大常委会开展了《中华人民共和国安全生产法》《贵州省安全生产条例》(以下简称“一法一条例”)执法检查，以法律武器、法治思维和法治方式推动中央和省委重大决策部署落实落细，切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。

　　执法检查组由省人大常委会党组书记、副主任孙永春任组长，其他副主任和秘书长任副组长，部分省人大常委会委员、省人大代表、各专门委员会和省有关部门为成员。7月至9月上旬，分赴9个市(州)开展实地检查，重点检查煤矿、危化、公共交通、消防等领域政府和企业及有关方面落实法定职责的情况，实地检查了24个县(市、区)、9家单位、40家企业，暗访11家企业和单位，召开14次座谈会，深入了解法律法规实施情况。

　　本次执法检查有以下特点：一是严格对照法律。紧扣“一法一条例”提出10个方面的执法检查提纲，着重围绕核心条款以及法律责任落实情况进行检查，做到重点突出、有的放矢。二是坚持问题导向。根据检查重点，提前准备了煤矿、危化企业检查明细表，各执法检查组还结合近期发生的安全事故和当地安全生产形势，有针对性地开展明查暗访，着力发现问题。三是发挥专家作用。邀请煤矿、危化、消防、交通等行业专家参与明查暗访，发挥专业优势，增强检查力量，作出科学评估。四是突出检查实效。对发现的问题，现场反馈当地有关部门和企业，督促立查立改。同时，梳理形成问题清单，及时反馈省安委办研究督办，有力地推动了问题解决。

　　本次执法检查在全省各级各有关部门的大力支持配合下，各组精心组织，认真实施，政治站位高、研判问题深、提出对策实，是一次很好的执法检查。

　　现将执法检查情况报告如下：

　　一、对“一法一条例”实施情况的总体估价

　　全省各级各有关方面深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述和重要指示精神，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念,强化底线思维和红线意识,把安全生产摆到重要位置，全省安全生产形势持续向好。2018年以来，全省事故总数和死亡人数持续实现“双降”。今年1-7月，事故总数和死亡人数同比分别下降53.6%和45%，较大及以上安全生产事故得到有效防控。

　　总的来看，全省各级各有关方面认真贯彻“一法一条例”，成效是明显的，成绩是巨大的。同时，也要看到，当前安全生产事故时有发生，安全生产形势依然严峻，“一法一条例”全面正确有效实施还需驰而不息的努力。

　　二、法律责任落实情况及取得的实际效果

　　(一)加强组织领导，坚决扛起安全生产法律责任。全省各级政府认真落实安全生产法第八条、条例第六条有关规定。主要负责人认真履行安全生产工作第一责任人职责，担任本级党委常委的政府领导干部均分管安全生产工作，全面加强组织领导，发挥组织保障优势。

　　(二)加强配套措施建设，着力完善安全生产制度体系。全省各级政府认真落实安全生产法第十七条、条例第四条有关规定。2014年以来，省人民政府相继制定了消防设施管理规定、农村消防安全管理规定、高速铁路安全管理规定、石油天然气管道建设和保护办法、电梯安全管理办法等规章;制定出台全面推进安全生产领域改革发展的实施意见、安全生产风险分级管控和隐患排查治理“双控”体系建设实施指南、烟花爆竹安全规程、磷石膏库安全技术规程等制度规范和安全标准体系。有的地方，结合实际制定出台切实管用的制度举措，有力地管控了安全风险，如黔东南州制定严肃农村消防安全工作责任追究的“州8条”措施。

　　(三)加强执法司法工作，严厉打击安全生产违法犯罪。全省各级政府认真落实安全生产法第六十二条、第八十七条至第一百一十条和条例第六章有关规定，司法机关依法处理安全生产领域犯罪行为。2018年以来，全省共开展安全生产检查23万余家(次)，其中煤矿专项检查9616矿(次)、罚款5238.4万元;开展消防检查22万家，下达行政处罚决定书7266份，罚款6353.9万元，行政拘留769人;开展集中约谈警示教育7次，对发生较大事故的19个县(区)政府、26家企业负责人进行约谈，对生产安全事故问责370人，对28名安全生产履职不到位、落实工作不力的干部进行了党纪、政纪处分。2019年以来，全省各级法院共审理各类安全生产犯罪案件980件，涉及1437人。2018年至2019年底，全省各级检察院共发出检察建议92件。全省安全生产执法司法保障防线进一步织牢织密。

　　(四)加强应急救援体系建设，不断提升安全生产应急处置能力。全省各级政府较好落实安全生产法第七十六条、第七十七条和条例第四十四条、第四十五条有关规定。近年来，省人民政府着眼全省“大应急”实战，成立由省长担任总指挥长的应急总指挥部，分别成立由分管副省长担任指挥长的23个专项应急指挥部，增强了应急管理调度指挥;依托“贵州省应急管理综合应用平台”，建设全省统一的地理信息系统，建立军地协调联动机制，实现省市县三级应急管理部门与乡镇党委政府平台系统互联互通;健全应急救援资源共享、事故应急救援补偿、应急物资储备等机制;围绕事故救援准备、响应、重建，开展多部门、跨区域应急演练，极大地提升了实战能力。

　　(五)加强法制宣传和工作创新，着力形成全社会重视安全发展良好格局。全省各级政府认真落实安全生产法第十一条、条例第九条有关规定。采取多种形式加强学习培训，组织主流媒体开展宣传解读，加强以案说法以案普法，积极开展“五进”活动，强化“安全生产月”宣传教育，引导全社会正确理解、严格执行“一法一条例”，社会公众安全生产意识不断增强。同时，积极创新工作方式，提升安全生产工作科学性、合理性和实效性,如习水县将安全监管队伍的绩效奖金提高50%，遵义市全市推行巨灾保险措施等，有效地提升安全防控效能。

　　三、法律法规实施不到位的问题

　　(一)监管责任落实仍需加强。安全生产法第三条、第八条、第五十九条、第六十六条，条例第八条、第三十四条分别对安全生产工作应当坚持预防为主的方针、属地监管、分级监管、综合监管、行业监管等责任作出规定。检查发现，相关规定尚未得到全面充分落实。一是监管职责亟待厘清。机构改革后，由于职能职责变化，综合监管与行业监管、属地监管之间职能交叉、职责不明的情况不同程度存在，综合监管效能不足与行业监管动能不足问题凸显。二是监管职责虚置和存在行业监管漏洞。一些地方将应急管理部门安全生产执法纳入综合行政执法，应急管理部门无行政执法权队伍，有监管之名无监管之实。部分学校、医院、科研单位低频次、小剂量使用剧毒化学品，未严格执行剧毒化学品保管使用、流向登记等安全管理制度，存在安全隐患。三是对预防工作重视不够和农业农村安全生产监管薄弱。一些地方和部门在主动排查、超前管理、加强事前事中监督和严把安全准入“门槛”方面还落实得不够好。农村公路生命安全防护工程建设仍需持续推进，安全标识标牌还不健全，农机作业安全事故时有发生。四是监督问题整改落实不到位。个别地方监管部门对一些企业查出的安全隐患问题整改监督不彻底，企业存在选择性整改、底数不清的情况，如纳雍中岭矿业公司。

　　(二)企业主体责任落实不到位相对突出。安全生产法第四条、第五条、第十八条至第二十六条分别对生产经营单位建立安全生产规章制度和责任体系，主要负责人职责、责任制落实、资金投入和费用提取、管理机构设置及人员配备、从业人员教育培训等作出规定，条例第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条分别对生产经营单位安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，安全生产责任保险等作出规定。检查发现，不少企业没有严格落实这些规定。一是责任制建立不完善、安全责任落实不到位。有的安全生产责任制拼拼凑凑、错漏频出;有的未明确有效期限，无法定效力;有的管理要求与员工岗位职责不匹配，存在制度休眠、晾晒等情况，如福泉市凤山镇福鸿炜砂石场。煤矿集团公司安全管理责任悬空现象在一些地方还存在，不少民营煤矿属于“拼凑型”，名义上的控股公司没有真控股、真投入、真管理，对下属煤矿技术管理、生产规划、瓦斯治理、技术措施等疏于管理。二是隐名股东、实际控制人规避安全生产责任。企业隐名股东或者实际控制人规避法律风险，而企业主要负责人或者其他责任人在安全生产管理投入方面话语权不足，出现实际决策者不承担安全生产事故法律责任的情况。三是全员教育培训流于形式。企业“靶向式”培训、全覆盖考试未做到百分之百，一些企业新员工岗前培训内容未按规定执行，考试存在未阅卷情况;培训不合格人员未进行再培训合格就安排上岗;企业特种作业人员培训持证不符合要求，证件未经有资质的部门颁发，如汇川区贵州燃气(集团)遵义市燃气有限公司高桥加气站。四是安全风险分级管控和隐患排查治理不彻底。一些企业排而不治依然存在，隐患台账管理不规范，存在超期未签字验收、验收签字未注明日期等情况，如汇川区开发煤矿。一些企业安全生产设施设备氧化严重，信号传感系统存在损坏未修复的情况，如贵州红星发展股份有限公司。五是投保安全生产责任险积极性主动性不高。条例规定，矿山、危化等8个高危行业领域生产经营单位应当投保安全生产责任保险，实践中企业执行力欠佳，实际投保覆盖面不全。

　　(三)应急救援体系建设有待强化。安全生产法第七十六条、七十七条，条例第四十四条、第四十五条对应急救援队伍、应急救援信息系统、装备保障、演练等作出规定。检查发现，应急救援队伍建设还需加强。一是救援工作机制尚需深化。救援队伍种类不全、专业化水平不高、救援装备不足和跨区域救援能力建设滞后等短板不同程度存在，消防救援向综合救援转变还有差距。二是救援预案有待完善。部分单位应急总体预案、专项预案、部门预案，未根据实际补充修订，基层预案针对性、操作性不强。三是救援保障经费投入不足。一些地方应急救援信息系统建设、设施装备等基础薄弱，应急物资储备分散单一、快速调运发挥作用聚合力不强。四是救援演练贴近实战不足。受演练场所、物质化学属性等因素影响，“真火”“真事故”演练不够，实战应急处置能力难以体现。

　　(四)中介服务机构作用发挥、大数据等信息技术手段运用亟需加强。安全生产法第十三条、第十五条，条例第四十二条分别规定服务机构职责、科技运用和信息化建设要求。检查发现，一是中介服务机构发展滞后。服务效能、地域分布等与服务需求不相适应，黔西南州没有煤矿、危险化学品等重点行业的中介服务机构。全省具有处理危险废物资质的公司才4家，且处理费用高，导致一些涉剧毒单位为节省处理费铤而走险，私自处理废弃剧毒化学品，危及公共安全。燃气等特种行业从业人员资质培训颁证省内难以开展。二是中介服务机构行业自律有待加强。一些中介服务机构守法诚信经营意识不强，提供虚假资质、出具虚假鉴定报告等违法行为时有发生。三是大数据、云计算等信息技术运用不够紧密。安全生产监管部门与其融合不够，数据分析研判有待深挖，物联网监控系统建设推进缓慢，企业主动融入意愿不强。

　　(五)基层安全生产监管执法队伍能力薄弱。安全生产法第八条、条例第四十条分别规定了乡镇等地方政府派出机构监管职责，条例第三十六条规定了监管执法队伍建设、装备保障等。基层反映，受机构改革、财力等多重因素影响，监管执法队伍建设还存在短板。一是执法力量薄弱。乡(镇、街道)、开发区应急执法人员少、流动性大，有的地方安全监管岗位缺编情况突出。二是执法主体缺失。开发区等地方政府派出机构无专职安全监管人员，履行监督职责的工作人员多数不具备执法主体资格，极易出现争讼情形。如贵阳市4个开发区。三是执法保障不足。应急执法车辆无保障，执法记录仪等执法装备配备不齐，制约日常监管。

　　(六)法律法规需要进一步完善。检查中各地普遍反映，一是矿山安全法、生产安全事故报告和调查处理条例等与安全生产法相关规定不一致，有的条款已不具备适用性。二是检察机关在安全生产领域开展公益诉讼缺乏法律依据，影响检察职能发挥。三是高危行业企业未按规定投保安全生产事故责任保险，在我省条例的法律责任中没有规定相应处罚措施。

　　四、意见和建议

　　(一)提高政治站位，充分认识抓好安全生产的重要性。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移贯彻习近平总书记关于安全生产的重要论述和重要指示精神，全面贯彻落实中央和省委决策部署，坚持人民至上、生命至上，切实增强贯彻实施“一法一条例”的思想自觉、政治自觉和行动自觉，树牢安全发展理念，以系统性思维防范化解重大风险，不断提升安全生产治理体系和治理能力现代化，助力高质量全面打赢脱贫攻坚战建成小康社会，推动做好“六稳”工作、落实“六保”任务，为强化全省加快形成双循环相互促进的新发展格局奠定坚实基础。

　　(二)全面加强监管体系建设，着力提升监管效能。要理顺和落实监管制度。按照“三个必须”的要求，进一步理顺综合监管、行业监管职能职责，压实部门监管和属地管理责任，强化监督考核。加快健全完善安全生产守信激励和失信惩戒机制,推动行业全面实施安全生产信用管理。要完善和落实执法联动机制。健全优化行政执法主体之间配合协调、行政执法与司法衔接制度，分级分类精准化执法。建立向监察机关移送安全生产违法违纪问题线索查办工作机制，加大对责任事故背后职务犯罪的查处力度，增强法律制度刚性。要加强监管队伍建设。建立健全人才引进机制，配齐配强专业执法力量，着力解决基层安全监管执法队伍薄弱问题，着力解决派出机构执法主体缺失问题。持续推进以县为支撑、以乡镇为依托、以村(居)为支点、以企业为重点的高效管理服务组织体系。大力培育和壮大社会组织，强化社会参与。要强化装备保障和科技支撑。加快推进“互联网+安全监管”模式,建立远程监控系统，提高安全整体性风险管控能力。大力推进应急管理云建设，完善安全事故隐患排查治理信息系统,提升数据分析研判运用能力。

　　(三)全面加强企业主体责任体系建设，着力构筑前沿防线。要压实安全生产责任制。督促企业完善法人治理制度，建立健全从实际控制人、主要负责人到全部从业人员的安全生产责任制，形成层层负责、人人有责、各负其责的安全生产责任体系。督促企业建立健全安全生产管理机构，配齐管理人员，建成安全生产专业技术人才和职业管理团队，持续推进企业安全生产标准化建设。要完善企业安全风险防控机制和安全隐患排查治理机制。督促指导企业建立安全风险辨识评估制度、管控制度、警示报告制度，确保风险始终处于受控范围。加强安全隐患排查，完善隐患排查程序、方法和标准,明晰隐患排查的事项、内容和频次,推动全员参与自主排查隐患，严格落实治理措施。要推动企业安全生产社会化治理。建立完善企业安全承诺制度、诚信制度，着力提升专业技术服务机构的服务水平。要督促激励企业加大安全投入。用足用好企业安全生产费用提取使用、支持安全技术设备设施改造等有关政策，推进煤炭等重点行业机械化、智能化建设。

　　(四)全面加强应急救援体系建设，着力提升应急处置能力。要加大资金投入力度。夯实基础保障能力和救援物资储备，确保救援装备保有率，着力提升救援装备现代化、数字化、智能化，重点领域救援实现机器换人。要加强应急救援队伍建设。建立健全人才培养体制机制，增强人才储备。整合监管部门、企业、社会的应急救援队伍，提升快速协同响应能力，加快形成专业、综合型救援队伍。要强化应急救援演练和安全体验基地建设。加强实训基地建设，围绕煤矿、危险化学品等重点行业，组织跨区域、跨部门实战演练，提升实战能力。加强安全体验基地建设，提高公众安全生产意识和自防自救能力。

　　(五)全面加强法律法规体系建设，着力构建安全生产制度屏障。全国人大已将修订安全生产法列入本届立法规划。省人大常委会、省人民政府及相关部门密切关注，及时反映有关建议，从顶层制度设计上进一步强化安全生产的党政领导责任，理顺应急管理部门综合监管责任和行业监管责任，明确安委会(办)的法律地位，细化企业负责人范围、加大其违法犯罪惩处力度等，使安全生产法律制度更具操作性、规范性和约束性。根据上位法修订情况和全国安全生产专项整治三年行动计划的要求，结合省情实际，适时修订我省条例，着力将党的十八大以来安全生产重要理论和实践创新转化为法律制度安排,形成一套较为成熟定型的安全生产法律法规制度体系。

　　以上报告，请予审议。