关于《贵州省赤水河流域保护条例（草案）》的说明
（2010年11月28日在省十一届人大常委会第十九次会议上）
省人大常委会秘书长 周忠良
省人大常委会：
我受主任会议委托，就《贵州省赤水河流域保护条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
赤水河发源于云南，流经云南、贵州、四川的13个县市，流域面积18932平方公里，其中云南占12%，贵州占62.3%，四川占25.7%。赤水河是长江目前唯一没有筑坝并且污染较轻的一级干流，云、贵、川三省人民把赤水河誉为生态河、美景河、美酒河、英雄河。赤水河流域属于长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区的重要组成部分，并建成了3个国家级自然保护区、2个国家级森林公园，流域内在世界同纬度地区保护最好的常绿阔叶林带、百万亩竹海、面积居全国第一的丹霞地貌、岩溶地貌，以及古人类遗址、古文化遗址、古盐道遗迹和红军四渡赤水时留下的重要革命历史文物，具有重要的生态环境保护、文物保护和旅游开发价值。赤水河流域是以国酒茅台为代表的中国优质白酒生产基地，同时也是贵州经济重要的增长极。因此，加强赤水河流域保护，对于防止长江流域水污染，保护赤水河流域独特的自然、生态和人文环境，保障以国酒茅台为重点的名优白酒生产环境安全，促进赤水河流域经济社会全面、协调和可持续发展，具有十分重要的意义。
省人民政府及其有关部门、遵义市、毕节地区及有关县、市对我省境内赤水河流域生态环境保护和建设高度重视，积极采取措施，切实抓好流域保护的各项工作。特别是近年来，在加强领导、规划指导、依法监管、资金投入、政策支持等方面不断加大力度，重点实施了长江中上游防护林工程、天然林保护工程、退耕还林工程、水土流失重点防治区工程和环境综合治理工程等一系列生态保护与建设工程，使我省境内赤水河流域生态环境得到了较大程度的保护和改善，为区域经济发展创造了良好条件。一是森林覆盖率进一步提高，生态环境逐步修复，森林采伐量大幅下降，森林资源消耗逐步降低。二是大力发展清洁生产，淘汰落后生产工艺和技术，关停、取缔不符合国家产业政策和环境保护要求的酿造、煤矿、造纸、建材等企业，工业污染源得到有效遏制。三是积极调整产业结构，特色生态经济初步形成，具有地方特色的优势农业、林业和畜牧养殖业逐步发展成为新的农业经济增长点，流域内工业整体素质和经济水平有了一定程度的提高，各项经济指标稳步发展，区域经济优势进一步巩固。四是镇村污水、垃圾处理设施的投入使用和农村面源污染的治理，大大降低了城镇居民生产生活污水和垃圾对赤水河的污染程度，“三改一池”工程的建设，解决了农村人畜饮水和生活能源问题，减轻了生态破坏，农村生产生活条件和环境质量不断改善。但是，随着区域经济发展和城镇化进程的不断加快，赤水河流域生态环境也面临着较大压力，并在一定程度上影响了区域经济社会进一步发展。一是土地与矿产资源过度开发利用，森林植被破坏，涵养水源能力下降，水土流失严重，局地生态功能退化；二是上游区尤其是茅台镇及其周边酿酒、造纸、采煤、建材等工业和城镇生活等排污影响，区内空气与地表水环境已受到不同程度的污染；三是区域农业人口过多，人口与资源环境之间的矛盾加剧，生态环境压力增大，区域生态环境亟待保护和修复；四是由于沿河两岸取水量加大，河道水量逐年减少,水质呈下降趋势；生物多样性受到不同程度的破坏,物种生存条件趋于恶化；五是流域内部分行政区域之间在产业发展、资源开发利用、生态环境保护、监管体制机制等方面缺乏必要的统筹与协作。这些问题，说明赤水河流域保护任务仍然十分繁重。为了加强我省境内赤水河流域保护，规范流域开发、利用、治理等活动，改善流域生态环境，促进流域经济社会可持续发展，根据法律、法规的规定，结合赤水河流域保护现状，制定《条例》十分必要。
二、《条例草案》的起草过程
2009年10月16日，省十一届人大常委会主任会议第二十五次会议通过了《〈贵州省赤水河流域保护条例〉起草工作方案》，常委会成立了起草工作领导小组和工作小组，并对《条例草案》起草工作作出了详细安排。按照《工作方案》的安排，领导小组和工作小组于2009年11月2日至7日到遵义市、毕节地区调研，实地查看流域经济社会发展、生态环境保护、水污染防治、城镇环境卫生和文化遗产保护等状况，并与当地人大、政府及有关部门座谈，听取了赤水河流域保护情况的汇报；11月30日、12月4日、12月7日，省人大教科委、农委、环资委、财经委分别召开座谈会，听取了省直有关部门和单位对保护赤水河流域所采取的措施、存在的问题及意见、建议。在此基础上，工作小组着手起草《条例草案》文本。2010年5月至8月，工作小组将《条例草案》文本寄送到省直有关部门和单位、遵义市、毕节地区有关县市广泛征求意见，并根据各有关方面的意见和建议对文本进行了反复论证修改。10月8日至25日，工作小组书面征求了世界自然基金会有关专家对《条例草案》的意见；10月20日，工作小组召开省直有关部门参加的论证会，再次听取了省直有关部门的意见；10月21日，工作小组召开了省人大常委会咨询专家库法制专家组成员参加的专家咨询论证会，听取了专家的意见和建议。10月28日，工作小组根据各有关方面的意见，再次对《条例草案》文本进行了修改。2010年11月19日，经省十一届人大常委会主任会议第四十二次会议审议通过，形成了提请本次会议审议的《条例草案》。
三、《条例草案》的主要内容和需要说明的几个问题
（一）主要内容
《条例草案》共七章七十三条，主要对赤水河流域保护的原则、管理体制、流域规划与产业发展、生态建设与环境保护、资源保护与开发利用、文化传承与保护、法律责任等作出了规定。
（二）需要说明的几个问题
1、关于起草《条例草案》的基本思路。赤水河流域因其独特的自然生态系统、优美的自然人文景观、丰富的能源资源储量、较好的经济发展水平和悠久的历史文化传统而享誉中国乃至世界。同时，赤水河流域是一个由自然、社会、经济、生态各系统共同组成的复合系统，其生态环境问题不仅仅是单纯的自然环境或社会发展问题，而是既包括人与自然关系又包括人与人关系的各种复杂利益关系的调控问题。因此，针对赤水河流域制定的法规，应当是一部流域综合管理法、生态环境保护法、开发利用促进法。基于这一认识和考虑，《条例草案》起草过程注意把握了以下几点：一是坚持保护优先、合理开发利用的原则，以预防、减少环境污染和生态破坏为重点，实现能源资源合理开发利用，促进流域经济社会又好又快、更好更快发展。二是探索建立以政府为主体和主导、充分调动全社会参与保护的自觉性、积极性和主动性的制度和机制，体现全社会共同责任、全社会共同参与的要求。三是立足流域生态系统的整体性，统筹协调各系统之间的关系，统筹兼顾赤水河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社会发展、生态建设和环境保护以及资源开发利用等方面的不同利益需求，实现流域自然、社会、经济和谐发展。四是着眼于流域保护的长期性、渐进性，在调控手段上坚持经济手段、行政手段、法律手段的有机统一，在制度安排上坚持在流域生态承载能力范围内，统筹考虑流域经济社会近期、中期、长期发展的需求，既要符合保护的需要，也要满足经济社会发展的需要，在保护的基础上开发利用，通过开发利用实现更好的保护。
2、关于管理体制。对于江河流域的管理，目前主要有行政区域管理和流域管理与行政区域管理相结合两种管理体制。赤水河作为长江上游的重要支流，根据《中华人民共和国水法》第十二条的规定，对其水资源已经实行了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。为与水资源管理体制相适应，同时考虑到赤水河流域跨我省遵义市、毕节地区8个县市，实行行政区域管理体制，难以统筹兼顾上下游行政区域之间不同的利益需求，难以实现有效保护目的这一实际情况，对赤水河流域管理也应当实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。因此，《条例草案》第五条规定：“赤水河流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理应当服从流域管理。”“省人民政府应当建立健全赤水河流域管理协调机制，统筹协调赤水河流域管理中的重大事项。”“省人民政府根据需要设立赤水河流域管理机构，负责赤水河流域管理的具体工作。”
3、关于流域保护资金。流域保护是一个系统工程，涉及面广，需要大量的资金投入。调研发现，流域保护中存在的大多数问题，都不同程度地与资金投入不足有关，因而加大资金投入无疑是有效实施流域保护的重要保障。《条例草案》第七条按照政府主导、社会参与的原则，对流域保护资金来源作出了三个方面的规定：一是省人民政府和赤水河流域县级以上人民政府应当设立赤水河流域保护专项资金，列入本级财政预算；二是省人民政府和赤水河流域县级以上人民政府在安排生态建设、环境保护、种植业、文化保护资金和项目时，应当向赤水河流域倾斜；三是鼓励单位和个人对赤水河流域保护进行投资和捐赠。
4、关于生态补偿机制。生态补偿机制是协调、平衡生态建设与环境保护过程中建设者、保护者与受益者之间利益关系，激励各方保护积极性的一种重要制度，对于加强生态建设与环境保护具有重要作用。考虑到目前全国对于建立生态补偿机制并无统一模式，且生态补偿机制涉及的内容本身也比较复杂，《条例草案》第八条规定：“赤水河流域建立以财政转移支付、项目倾斜等为主要方式的生态补偿机制，具体办法由省人民政府制定。”这一规定仅对建立生态补偿机制提出了原则性要求，至于其具体内容则由省人民政府另行规定。
5、关于排污权交易制度。排污权交易，是指在污染物排放总量控制指标确定的前提下，利用市场机制建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利转让，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易制度在美国、德国等国家已经比较完善，我国近年来也在部分省市进行试点推广。有关省市试点推广的实践表明，排污权交易制度作为一种以发挥市场机制作用为特点的新型环境经济政策，能够激励排污单位切实增强环境保护意识，调动其加强环境保护的积极性、主动性、自觉性，达到有效控制环境污染的目的。为此，《条例草案》第三十七条规定：“赤水河流域逐步实行水污染物排污权有偿使用和转让制度。”“排污单位通过清洁生产和污染治理等措施削减依法核定的重点水污染物排放指标的，由赤水河流域县级以上人民政府给予适当奖励。”“赤水河流域排污权有偿使用和转让的具体方案由省人民政府环境保护行政主管部门会同省人民政府财政、物价行政主管部门制订，报省人民政府批准后实施。”
6、关于产业发展、生态建设、环境保护、资源开发利用中的若干禁止性、限制性规定。在《条例草案》第二十三条、第二十四条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十六条等条文中，对流域产业发展、生态建设、环境保护、资源开发利用等作出了若干禁止性、限制性规定。这些规定，大多数都直接来源于上位法或者我省有关法规的规定，少数是根据赤水河流域所处位置和功能的特殊性作出的规定。作出这样的规定，是为了有效贯彻实施有关法律法规的规定，进一步加强赤水河流域保护，实现流域经济社会可持续发展。
7、关于文化传承与保护。对于是否设专章规定文化传承与保护，起草过程中有不同意见。考虑到文化是流域各种要素的一种，是流域特色的集中体现，且赤水河流域文化资源丰富、特色鲜明，具有较高的保护和开发利用价值，作为一部综合性的流域保护法规，《条例草案》应当涵盖文化传承与保护的内容。因此，《条例草案》设专章对文化传承与保护的相关内容作出了详细规定，包括文化传承与保护的原则、总体要求、保护措施、责任单位和责任人以及文化旅游开发等。
以上说明，连同《条例草案》文本，请予审议。
省人大常委会秘书长 周忠良
省人大常委会：
我受主任会议委托，就《贵州省赤水河流域保护条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
赤水河发源于云南，流经云南、贵州、四川的13个县市，流域面积18932平方公里，其中云南占12%，贵州占62.3%，四川占25.7%。赤水河是长江目前唯一没有筑坝并且污染较轻的一级干流，云、贵、川三省人民把赤水河誉为生态河、美景河、美酒河、英雄河。赤水河流域属于长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区的重要组成部分，并建成了3个国家级自然保护区、2个国家级森林公园，流域内在世界同纬度地区保护最好的常绿阔叶林带、百万亩竹海、面积居全国第一的丹霞地貌、岩溶地貌，以及古人类遗址、古文化遗址、古盐道遗迹和红军四渡赤水时留下的重要革命历史文物，具有重要的生态环境保护、文物保护和旅游开发价值。赤水河流域是以国酒茅台为代表的中国优质白酒生产基地，同时也是贵州经济重要的增长极。因此，加强赤水河流域保护，对于防止长江流域水污染，保护赤水河流域独特的自然、生态和人文环境，保障以国酒茅台为重点的名优白酒生产环境安全，促进赤水河流域经济社会全面、协调和可持续发展，具有十分重要的意义。
省人民政府及其有关部门、遵义市、毕节地区及有关县、市对我省境内赤水河流域生态环境保护和建设高度重视，积极采取措施，切实抓好流域保护的各项工作。特别是近年来，在加强领导、规划指导、依法监管、资金投入、政策支持等方面不断加大力度，重点实施了长江中上游防护林工程、天然林保护工程、退耕还林工程、水土流失重点防治区工程和环境综合治理工程等一系列生态保护与建设工程，使我省境内赤水河流域生态环境得到了较大程度的保护和改善，为区域经济发展创造了良好条件。一是森林覆盖率进一步提高，生态环境逐步修复，森林采伐量大幅下降，森林资源消耗逐步降低。二是大力发展清洁生产，淘汰落后生产工艺和技术，关停、取缔不符合国家产业政策和环境保护要求的酿造、煤矿、造纸、建材等企业，工业污染源得到有效遏制。三是积极调整产业结构，特色生态经济初步形成，具有地方特色的优势农业、林业和畜牧养殖业逐步发展成为新的农业经济增长点，流域内工业整体素质和经济水平有了一定程度的提高，各项经济指标稳步发展，区域经济优势进一步巩固。四是镇村污水、垃圾处理设施的投入使用和农村面源污染的治理，大大降低了城镇居民生产生活污水和垃圾对赤水河的污染程度，“三改一池”工程的建设，解决了农村人畜饮水和生活能源问题，减轻了生态破坏，农村生产生活条件和环境质量不断改善。但是，随着区域经济发展和城镇化进程的不断加快，赤水河流域生态环境也面临着较大压力，并在一定程度上影响了区域经济社会进一步发展。一是土地与矿产资源过度开发利用，森林植被破坏，涵养水源能力下降，水土流失严重，局地生态功能退化；二是上游区尤其是茅台镇及其周边酿酒、造纸、采煤、建材等工业和城镇生活等排污影响，区内空气与地表水环境已受到不同程度的污染；三是区域农业人口过多，人口与资源环境之间的矛盾加剧，生态环境压力增大，区域生态环境亟待保护和修复；四是由于沿河两岸取水量加大，河道水量逐年减少,水质呈下降趋势；生物多样性受到不同程度的破坏,物种生存条件趋于恶化；五是流域内部分行政区域之间在产业发展、资源开发利用、生态环境保护、监管体制机制等方面缺乏必要的统筹与协作。这些问题，说明赤水河流域保护任务仍然十分繁重。为了加强我省境内赤水河流域保护，规范流域开发、利用、治理等活动，改善流域生态环境，促进流域经济社会可持续发展，根据法律、法规的规定，结合赤水河流域保护现状，制定《条例》十分必要。
二、《条例草案》的起草过程
2009年10月16日，省十一届人大常委会主任会议第二十五次会议通过了《〈贵州省赤水河流域保护条例〉起草工作方案》，常委会成立了起草工作领导小组和工作小组，并对《条例草案》起草工作作出了详细安排。按照《工作方案》的安排，领导小组和工作小组于2009年11月2日至7日到遵义市、毕节地区调研，实地查看流域经济社会发展、生态环境保护、水污染防治、城镇环境卫生和文化遗产保护等状况，并与当地人大、政府及有关部门座谈，听取了赤水河流域保护情况的汇报；11月30日、12月4日、12月7日，省人大教科委、农委、环资委、财经委分别召开座谈会，听取了省直有关部门和单位对保护赤水河流域所采取的措施、存在的问题及意见、建议。在此基础上，工作小组着手起草《条例草案》文本。2010年5月至8月，工作小组将《条例草案》文本寄送到省直有关部门和单位、遵义市、毕节地区有关县市广泛征求意见，并根据各有关方面的意见和建议对文本进行了反复论证修改。10月8日至25日，工作小组书面征求了世界自然基金会有关专家对《条例草案》的意见；10月20日，工作小组召开省直有关部门参加的论证会，再次听取了省直有关部门的意见；10月21日，工作小组召开了省人大常委会咨询专家库法制专家组成员参加的专家咨询论证会，听取了专家的意见和建议。10月28日，工作小组根据各有关方面的意见，再次对《条例草案》文本进行了修改。2010年11月19日，经省十一届人大常委会主任会议第四十二次会议审议通过，形成了提请本次会议审议的《条例草案》。
三、《条例草案》的主要内容和需要说明的几个问题
（一）主要内容
《条例草案》共七章七十三条，主要对赤水河流域保护的原则、管理体制、流域规划与产业发展、生态建设与环境保护、资源保护与开发利用、文化传承与保护、法律责任等作出了规定。
（二）需要说明的几个问题
1、关于起草《条例草案》的基本思路。赤水河流域因其独特的自然生态系统、优美的自然人文景观、丰富的能源资源储量、较好的经济发展水平和悠久的历史文化传统而享誉中国乃至世界。同时，赤水河流域是一个由自然、社会、经济、生态各系统共同组成的复合系统，其生态环境问题不仅仅是单纯的自然环境或社会发展问题，而是既包括人与自然关系又包括人与人关系的各种复杂利益关系的调控问题。因此，针对赤水河流域制定的法规，应当是一部流域综合管理法、生态环境保护法、开发利用促进法。基于这一认识和考虑，《条例草案》起草过程注意把握了以下几点：一是坚持保护优先、合理开发利用的原则，以预防、减少环境污染和生态破坏为重点，实现能源资源合理开发利用，促进流域经济社会又好又快、更好更快发展。二是探索建立以政府为主体和主导、充分调动全社会参与保护的自觉性、积极性和主动性的制度和机制，体现全社会共同责任、全社会共同参与的要求。三是立足流域生态系统的整体性，统筹协调各系统之间的关系，统筹兼顾赤水河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社会发展、生态建设和环境保护以及资源开发利用等方面的不同利益需求，实现流域自然、社会、经济和谐发展。四是着眼于流域保护的长期性、渐进性，在调控手段上坚持经济手段、行政手段、法律手段的有机统一，在制度安排上坚持在流域生态承载能力范围内，统筹考虑流域经济社会近期、中期、长期发展的需求，既要符合保护的需要，也要满足经济社会发展的需要，在保护的基础上开发利用，通过开发利用实现更好的保护。
2、关于管理体制。对于江河流域的管理，目前主要有行政区域管理和流域管理与行政区域管理相结合两种管理体制。赤水河作为长江上游的重要支流，根据《中华人民共和国水法》第十二条的规定，对其水资源已经实行了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。为与水资源管理体制相适应，同时考虑到赤水河流域跨我省遵义市、毕节地区8个县市，实行行政区域管理体制，难以统筹兼顾上下游行政区域之间不同的利益需求，难以实现有效保护目的这一实际情况，对赤水河流域管理也应当实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。因此，《条例草案》第五条规定：“赤水河流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理应当服从流域管理。”“省人民政府应当建立健全赤水河流域管理协调机制，统筹协调赤水河流域管理中的重大事项。”“省人民政府根据需要设立赤水河流域管理机构，负责赤水河流域管理的具体工作。”
3、关于流域保护资金。流域保护是一个系统工程，涉及面广，需要大量的资金投入。调研发现，流域保护中存在的大多数问题，都不同程度地与资金投入不足有关，因而加大资金投入无疑是有效实施流域保护的重要保障。《条例草案》第七条按照政府主导、社会参与的原则，对流域保护资金来源作出了三个方面的规定：一是省人民政府和赤水河流域县级以上人民政府应当设立赤水河流域保护专项资金，列入本级财政预算；二是省人民政府和赤水河流域县级以上人民政府在安排生态建设、环境保护、种植业、文化保护资金和项目时，应当向赤水河流域倾斜；三是鼓励单位和个人对赤水河流域保护进行投资和捐赠。
4、关于生态补偿机制。生态补偿机制是协调、平衡生态建设与环境保护过程中建设者、保护者与受益者之间利益关系，激励各方保护积极性的一种重要制度，对于加强生态建设与环境保护具有重要作用。考虑到目前全国对于建立生态补偿机制并无统一模式，且生态补偿机制涉及的内容本身也比较复杂，《条例草案》第八条规定：“赤水河流域建立以财政转移支付、项目倾斜等为主要方式的生态补偿机制，具体办法由省人民政府制定。”这一规定仅对建立生态补偿机制提出了原则性要求，至于其具体内容则由省人民政府另行规定。
5、关于排污权交易制度。排污权交易，是指在污染物排放总量控制指标确定的前提下，利用市场机制建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利转让，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易制度在美国、德国等国家已经比较完善，我国近年来也在部分省市进行试点推广。有关省市试点推广的实践表明，排污权交易制度作为一种以发挥市场机制作用为特点的新型环境经济政策，能够激励排污单位切实增强环境保护意识，调动其加强环境保护的积极性、主动性、自觉性，达到有效控制环境污染的目的。为此，《条例草案》第三十七条规定：“赤水河流域逐步实行水污染物排污权有偿使用和转让制度。”“排污单位通过清洁生产和污染治理等措施削减依法核定的重点水污染物排放指标的，由赤水河流域县级以上人民政府给予适当奖励。”“赤水河流域排污权有偿使用和转让的具体方案由省人民政府环境保护行政主管部门会同省人民政府财政、物价行政主管部门制订，报省人民政府批准后实施。”
6、关于产业发展、生态建设、环境保护、资源开发利用中的若干禁止性、限制性规定。在《条例草案》第二十三条、第二十四条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十六条等条文中，对流域产业发展、生态建设、环境保护、资源开发利用等作出了若干禁止性、限制性规定。这些规定，大多数都直接来源于上位法或者我省有关法规的规定，少数是根据赤水河流域所处位置和功能的特殊性作出的规定。作出这样的规定，是为了有效贯彻实施有关法律法规的规定，进一步加强赤水河流域保护，实现流域经济社会可持续发展。
7、关于文化传承与保护。对于是否设专章规定文化传承与保护，起草过程中有不同意见。考虑到文化是流域各种要素的一种，是流域特色的集中体现，且赤水河流域文化资源丰富、特色鲜明，具有较高的保护和开发利用价值，作为一部综合性的流域保护法规，《条例草案》应当涵盖文化传承与保护的内容。因此，《条例草案》设专章对文化传承与保护的相关内容作出了详细规定，包括文化传承与保护的原则、总体要求、保护措施、责任单位和责任人以及文化旅游开发等。
以上说明，连同《条例草案》文本，请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
