贵州省人大常委会执法检查组关于民族区域自治

　　“一法两规定”贯彻实施执行情况检查报告

　　省人大常委会：

　　根据《贵州省人大常委会2019年工作要点》和《贵州省人大常委会2019年监督工作计划》，省人大常委会成立了由何力副主任任组长，部分省人大常委会委员、省人大民宗委组成人员和部分省人大代表为成员的执法检查组，开展了《中华人民共和国民族区域自治法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称“一法两规定”)执法检查。今年的执法检查，重点聚焦民族地区脱贫攻坚，特别是“两不愁、三保障”落实情况和人口较少民族、人口数量较少民族贫困村脱贫攻坚情况。8月至9月，检查组分别赴黔东南、黔南、黔西南3个自治州和三都、紫云、威宁、沿河、印江5个自治县进行了实地检查。同时，委托9个市(州)人大常委会开展了执法检查，要求12个省直相关部门和贵安新区进行了自查。执法检查情况报告如下。

　　一、民族地区脱贫攻坚取得明显成效

　　一年多来，省政府及相关部门深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚决贯彻落实民族区域自治“一法两规定”和党中央关于脱贫攻坚的重大决策部署，坚持把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程，持续推动民族事业和精准脱贫各项工作落到实处，民族地区脱贫攻坚取得明显成效。2018年底，全省民族地区实现减贫人口87.09万人，占全省减贫人口的58.8%;贫困发生率下降5.53个百分点，较全省下降幅度高出1.43个百分点;13个民族地区贫困县脱贫摘帽，占全省脱贫摘帽县总数的72.2%。

　　(一)脱贫攻坚政治责任全面落实

　　一是省政府认真贯彻落实民族区域自治“一法两规定”、党中央关于脱贫攻坚的重大决策部署和省委十二届三次、五次全会精神，坚持“省负总责、市县抓落实”工作机制，对脱贫攻坚重大任务进行全面部署，稳步推进《中共贵州省委贵州省人民政府关于打赢脱贫攻坚战三年行动发起总攻夺取全胜的决定》在民族地区落地见效。同时，省政府高度重视对2018年“一法两规定”执法检查中提出问题进行认真整改，提出的5个方面问题基本得到落实。二是民族地区各级各部门主要负责人切实扛起脱贫攻坚政治责任，主动聚焦脱贫攻坚，层层凝聚攻坚合力，实现所有贫困地区挂帮领导全覆盖，所有贫困人口帮扶干部全覆盖，为攻克民族地区深度贫困堡垒、确保按时打赢脱贫攻坚战打下坚实基础。民族地区脱贫攻坚工作的力度、深度、精度达到了新的水平。

　　(二)专项扶贫资金支持力度逐年递增

　　一是充分考虑民族地区贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大等因素，不断加大年度资金分配、项目资金安排支持力度。2019年，我省投入民族地区中央和省级财政专项扶贫发展资金49.75亿元，较2018年增加15.21亿元;占全省财政专项扶贫发展资金的46.12%，较2018年上升7.35个百分点。二是创新资金使用方式，支持民族地区42个贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点，明确财政专项扶贫资金按民族地区因素权重分配至县，省级不再规定具体的资金投向比例，由各地结合扶贫工作实际，自行确定扶贫资金使用范围，进一步增强县级统筹安排资金能力。三是按照每年每县1亿元标准，向12个民族地区深度贫困县投入专项扶贫资金，重点打造一批草地生态畜牧业、中药材、乡村旅游等特色优势脱贫产业，为民族地区脱贫攻坚夯实基础。

　　(三)人口较少民族、人口数量较少民族贫困村率先实现小康

　　一是深入实施“两个优先”发展战略。坚持扶贫资金优先扶持人口较少民族、支持人口较少民族率先建成全面小康社会，编制出台了《贵州省扶持人口较少民族发展“十三五”专项建设规划》和《贵州省人口数量较少民族贫困村整体脱贫实施方案》，建立健全扶持人口较少民族发展动态统计监测系统。二是不断加大对人口数量较少民族贫困村基础设施、产业项目扶持力度。实现了组组通硬化路和村村通客运班车、通宽带、通电商，实现了村村有特色产业、民族文化活动场地和公共体育健身场所，集中式供水普及率达到100%，人口较少民族群众生产生活条件得到极大改善。三是大幅度提升基本公共服务能力。全省77个人口较少民族聚居村，实现学前教育全覆盖，70个村义务教育巩固率达到100%，7个村巩固率达到99%以上;63个村新型农村合作医疗参合率达到100%，14个村参合率达到95%以上;全省77个村农村社会养老保险均达到90%以上。2018年，全省77个人口较少民族村人均可支配收入达到10561元，高出全省平均845元;贫困人口从2015年的19710人减少至2018年的3621人，整体贫困发生率下降至1.98%;30个建档立卡贫困村已有29个退出贫困序列。经第三方机构评估，已有50个村基本实现小康，占77个人口较少民族聚居村的65%。综合来看，我省人口较少民族聚居行政村率先全面小康行动计划已经取得明显成效，毛南族、仫佬族、土族等人口较少民族的脱贫攻坚已经走在全省前列。

　　(四)易地扶贫搬迁扎实推进

　　一是将易地扶贫搬迁作为解决“一方水土养不起一方人”问题的根本途径，全面落实“六个坚持”，深化拓展“五个三”综合配套政策，扎实推进易地扶贫搬迁工作。自2016年起，全省累计实施易地扶贫搬迁188万人，其中少数民族95.8万人，占全省一半以上，剩余人口将在2019年底全部搬迁入住。二是加快推进易地扶贫搬迁后续扶持“五个体系”建设，切实提升搬迁群众的获得感、幸福感和安全感。如黔南自治州龙里县创新出台《易地扶贫搬迁宅基地复垦复绿工作实施方案》和《易地扶贫搬迁后续扶持五个体系建设工作实施方案》，组织实施“建组织体系、建管理体系、建服务体系、建帮联机制”和“就业进家庭、文化进小区、管理进单元、政策进人心”的“四建四进”社会治理模式，形成易地扶贫搬迁社会治理的“龙里样板”，并于2019年4月成功承办国家易地扶贫搬迁现场观摩会，异地扶贫搬迁工作得到高度肯定。

　　(五)义务教育普及稳步提升

　　一是加大财政投入。省财政将民族地区因素权重从2015年的5%提高至2019年的8%,继续向民族地区倾斜分配教育经费，为民族地区实施普及义务教育提供有力保障。同时，每年压缩党政机关行政经费6%用于教育扶贫，在西部率先实现县域义务教育基本均衡发展。二是实施控辍保学。省政府办公厅印发《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，落实县级政府控辍保学主体责任，严格执行控辍保学“双线”责任制、“七长”负责制及“整班移交、排查报告、劝返复学”三项工作制度，认真落实控辍保学“五四”举措，把控辍保学作为脱贫攻坚的硬任务和硬指标，确保义务教育阶段人人有学上。截止2019年8月，全省义务教育巩固率达91%，义务教育阶段辍学学生数为6869人，按照省委安排部署，9月学校暑期过后，实现义务教育阶段辍学学生数“清零”。三是加强师资队伍建设。以深入实施“特岗计划”和“国培计划”为抓手，不断加强民族地区特别是民族贫困村教师队伍建设。如黔西南自治州自2016年起持续实施国家特岗计划以来，已将全州所有民族乡镇地区纳入“特岗计划”实施范围，2016年至2019年全州共招聘特岗教师3203人，有效充实了教师队伍，缓解了民族地区义务教育阶段教师的“缺兵短将”困难。

　　(六)基本医疗保障持续强化

　　一是在全国率先建成省市县乡四级公立医院远程医疗服务体系，建档立卡贫困人口全部参加医疗保险，实现应保尽保，民族地区贫困人口住院费用报销比例稳定在90%左右。二是不断深化基本医疗保险、大病保险、医疗救助、医疗扶助四重健康医疗保障制度，2018年下达民族地区资金74.24亿元，重点支持医疗服务体系建设、健康扶贫、乡镇卫生院特色专科和中医馆建设、县级医院“5+2”重点专科建设等。三是已经实现每个贫困县建好1所县级公立医院(中医院)，每个乡镇建好1所政府办卫生院，2019年底实现每个行政村建好1所卫生室，从而确保贫困人口“看病有地方”。四是通过直接招聘、范围内调剂、上级医疗单位定期派驻、定向培养、在岗培训等多种途径，解决民族地区村医配置难题。同时，建立村医配置情况报送机制，加强跟踪问效，进而确保贫困人口“看病有医生”。

　　(七)住房安全和饮水安全有效保证

　　一是实施农村危房改造和住房保障三年行动计划，全力推进民族地区建档立卡贫困户住房安全评定全覆盖和农村老旧房透风漏雨整治排查全覆盖。针对我省民族地区农村木结构住房较多的实际情况，增加了安全住房不透风不漏雨的要求，并同步实施改厨改厕改圈，有力推进农村人居环境整治，全面打响彻底解决“人畜混居”问题攻坚战。二是强化工作调度和督促检查，科学制定《精准扶贫农村饮水安全评价准则》，全面开展农村饮水安全大普查，积极筹措并有效使用项目资金，着力构建农村饮水安全长效保障机制。“十三五”以来，民族地区共解决了370万农村人口的饮水安全问题，占全省解决人口755.64万人的49%。

　　二、民族地区脱贫攻坚存在的问题依然突出

　　我省民族地区脱贫攻坚战取得了明显成效，但到2020年实现全部脱贫、同步实现全面小康任务依然艰巨。截止2018年底，我省民族地区尚有25个贫困县未实现脱贫摘帽，占全省未脱贫摘帽县总数的75.76%，民族地区剩余贫困人口占全省剩余贫困人口的56.64%。三个自治州剩余贫困人口发生率均高于全省平均数，其中最高的黔东南州达到7%。十一个自治县中有6个县剩余贫困发生率高于全省平均数，其中三都县最高达到11.66%。整体来说，民族地区脱贫攻坚特别是在“三保障”方面还存在一些突出问题。

　　(一)政策宣传和贯彻落实不够到位

　　一是政策繁多复杂、不易掌握。民族地区脱贫所涉政策普遍呈现“数量多、内容杂、寿命短、调整快”的特点。再加上省、市、县、乡层层传导、层层细化，逐层增加了基层落实政策的难度和压力。二是培训指导不够到位。基层扶贫干部本身工作任务重，面对繁多复杂的政策文件，加上培训不能完全及时有效，导致理解掌握不全面深入，宣传不到位、实施不精准。三是由于群众对政策不了解，在享受相关政策红利时出现折扣。以农村医保报销为例，我省民族地区贫困人口住院费用报销比例稳定在90%左右。但在实际报销过程中，存在“多懂一点、勤问一点”的群众可能报销到80%至90%，“少懂一点、脚懒一点”的群众只能报销60%至70%的情况。

　　(二)易地扶贫搬迁不稳定因素多

　　一是生活不适应。搬迁群众特别是年纪较大者，对城市生活不适应，深念自己原来的“一亩三分地”;加上搬迁后房屋产权确认工作进展慢，部分群众心有顾虑，在一些地方存在“两头住”甚至“返迁”现象。如台江县方黎湾社区安置点搬迁入住率低，“两头住”和“返迁”情况明显。二是精神生活不丰富。如三都县、麻江县等易地扶贫搬迁安置点开展文化活动较少，已建成的群众活动室、“4点半课堂”、知识讲堂等设施利用率不高，群众精神生活不丰富，容易产生孤独、失落情绪。三是部分地方还存在配套设施不健全情况。绝大多数安置点都配套有学校、医务室等机构，但在一些安置点这些机构有的还未建成;已经建成的，有的还未投入使用;已经投入使用的，又缺乏专业固定工作人员，搬迁群众就医难、就学难等问题仍客观存在。如紫云县城南社区安置点教育资源配置不合理，在安置点附近有可供读学校的情况下，有关部门仍安排搬迁群众子女在数公里外、交通不便的学校就读，群众怨气较大。四是社区服务人员服务能力和水平跟不上。一些社区工作人员责任意识不强、服务意识差，在物业费收取、就业政策解答以及设施使用等方面不够细心、缺乏耐心，不及时解决问题，使群众感觉很不方便，意见较大。如在册亨县高洛易地扶贫搬迁安置点有群众反映，社区经常停电，有时甚至长达一周都未得到及时解决，给生活带来极大不便。五是安置地就业不充分。易地安置点对劳动力就业、群众务工关注度不够，缺乏有效的引导、组织和帮助。搬迁群众在安置点就业率普遍不高。

　　(三)义务教育普及存在隐患

　　一是厌学辍学隐患突出。民族地区条件差、底子薄、外出务工人员多，部分学生受周围环境影响厌学情绪较大，对学习没有信心，感觉读书无望。尤其是跟随家长外出务工后，不便联系管理，劝返难度非常大。二是控辍清零后又返辍循环反复。在一些地方，经过政府和学校采取措施，使辍学学生返回课堂实现清零，但由于家庭教育的缺位和政府、学校跟踪监控难度大，再次辍学的情况经常发生。三是教师结构性缺编问题突出。检查发现，民族地区学校在义务教育阶段，教师的数量基本能够保证，但在教师结构上，音乐、体育、美术等课程教师短缺，多由语文、数学老师兼职教学或不开设这些课程，影响义务教育质量和水平的提高。

　　(四)有效实现基本医疗保障难度还比较大

　　一是基本医疗保障政策红利打折扣。部分群众对医保优惠政策不了解，不清楚医保报销的比例和报销的具体流程，存在报销难和享受报销比例达不到政策规定标准的情况。同时存在对贫困人口的医疗保障关注较多，对临近贫困线、极易因病致贫的非贫困人口的医疗保障关注不够、群众意见较大的情况。二是村卫生室建设不规范。有的民族地区原有村卫生室建设标准低、配置低，适用性不强，未能达到全省统一村级卫生室标准化建设的“四室分开”要求，导致诊疗不规范。三是医师队伍尤其是村医队伍不稳定。执法检查发现，村医队伍普遍工资较低、待遇较差，绝大多数都未缴纳养老保险，导致村医对自身职业认同感低、“医心”不稳。四是乡、村医师职业技能集中培训不够。乡、村医生入职门槛低，专业技术相对薄弱，入职后职业技能培训途径少、机会不多，技能和水平的提高很受限。尤其是一些先进的医疗设备，缺乏专业技术人才操作，使其难以发挥作用。如黔南州卡蒲毛南族乡卫生院装配了DR机、B超机等，但无专业医生使用操作，使之成为摆设，造成医疗资源浪费。

　　(五)危房改造效果低于预期

　　一是个别地方危房改造进度较慢。几种情况影响危房改造进度：有的贫困户“等、靠、要”思想严重，不积极主动配合;有的贫困户长期外出，不愿意回乡接受危改;有的贫困户子女住在安全房，自己住危房，危改危机感不强。二是部分贫困户攀比心较重，超能力超标准改造危房，导致返贫。如黔西南州兴义市雨补鲁村一名身患残疾的贫困户，在危房改造过程中自行向银行贷款30万元，将原住房改建扩建为宽大的三层楼房，危房改造完成的同时，又负债20多万元。三是有的地方前期危房认定不精准，随着工作推进，危改范围扩大，出现工作负担加重、危改资金断裂，影响了危改实施。

　　(六)农村安全饮水管护难

　　一是安全饮水工程管护难。检查发现，安全饮水工程完成后，由于缺乏专业管护人员，导致安全饮水工程面临损毁风险。二是水费贵、收取水费难。部分群众长期使用天然“福利水”，对用水收费不理解不配合。有的安全饮水工程投入大、运行成本高，收取的水费比城市居民用水还高，群众负担重，缴纳水费有困难。

　　三、民族地区按时打赢脱贫攻坚战的意见和建议

　　“全面同步小康，一个民族都不能少”。民族地区按时打赢脱贫攻坚战，必须进一步聚焦民族地区和少数民族困难群体“两不愁、三保障”中还存在的突出问题，采取超常规举措，才能确保如期完成脱贫攻坚任务。

　　(一)进一步强化民族地区脱贫攻坚政治责任

　　一是将民族地区脱贫作为“不忘初心、牢记使命”主题教育最直接最重要成果。进一步强化民族地区脱贫攻坚政治责任，以高度的政治责任感和时不我待的紧迫感，狠抓责任落实和工作落实，确保民族地区按时打赢脱贫攻坚战。二是切实保持民族地区脱贫攻坚政策的稳定性。三是要进一步统一工作任务和标准，做到“一个口子下任务、一个口子定标准、一个口子统数据”，提高脱贫攻坚工作效率。

　　(二)进一步做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”

　　要严格对照易地扶贫搬迁“六个坚持”，统筹好就业、就学、就医“三大问题”，衔接好低保、医保、养老保险“三类保障”，加快易地扶贫搬迁“五个体系”建设，切实杜绝“一搬了之”，确保做到搬得出、稳得住、能致富。一是强化社区文化建设，切实培育搬迁群众的认同感归属感。通过开展内容丰富、形式多样的社区文化活动，充分利用群众活动室、“4点半课堂”、知识讲堂等，帮助搬迁群众尽快适应城市环境、融入城市生活。二是尽快从全省层面制定法规、出台政策，加快推进易地搬迁群众户口迁移、房屋产权确认等各项工作，彻底消除搬迁群众顾虑。三是以实现就近入学、就近医疗、就近择业为目标，加快完善安置地学校、卫生院等配套设施建设。四是充分发挥基层党建作用，不断提升社区工作人员基本公共服务能力、培训和就业服务能力、文化服务能力、社区治理能力。五是加快安置点配套产业发展，以产业覆盖和就业扶持为重点，着力解决在安置区域就近就业问题。同时，建立社区与帮扶企业的人才合作机制，联合开展以企业用人需求为导向的职业技能培训，推动搬迁群众稳定就业、满意就业。

　　(三)进一步有效保持义务教育控辍“清零”，切实解决教师结构性缺编问题

　　一是要持续做好控辍“清零”工作。全面落实控辍保学“双线”责任制、“七长”负责制及“整班移交、排查报告、劝返复学”三项工作制度，认真落实控辍保学“五四”举措，校长包校、班主任包班、教师包人，层层压实责任;要进一步摸清底数，建立辍学学生长期动态监测机制，建立个人上学辍学行为台账，加强与学生家长的沟通联系，更好发挥家庭教育的主体作用，从根本上消灭滋生辍学的土壤。二是要进一步优化教师结构，通过特岗计划或其它方式，配足配齐音乐、体育、美术等课程专职教师，有效促进学生义务教育阶段德、智、体、美全面发展。

　　(四)进一步强化医疗保障，有效提高医疗保障能力和水平

　　一是加强政策普及力度。以村(居、社区)为单位，组织干部深入村组、深入群众，通俗易懂宣传各项医疗保障政策，做到政策深入人心。二是精准落实各项医疗保障政策。切实解决同病同医因政策理解不同，导致报销比例差别大的问题。三是加强村卫生室规范化建设。严格按照全省村级卫生室标准化建设的“四室分开”要求，新建或改建村级卫生室。四是配齐村医，解决村医的“五险一金”问题。每个村卫生室必须配备一名专职医师，并参照当地标准，采取措施逐步解决村医缴纳包括养老保险在内的“五险一金”问题，切实解决他们的后顾之忧。五是进一步完善乡、村医师职业技能培训机制，加强乡村医师的职业技能培训。特别是要充分运用在全国率先建成的省市县乡四级公立医院远程医疗服务平台，不断提高诊疗水平，为群众看病就医提供更多保障。

　　(五)进一步加快危房改造，切实提高工作质量和水平

　　一是加快危房改造进度。紧盯危改项目开工率和竣工率，加快推动危房改造。二是做好危房改造宣传和引导。通过宣传和正确引导，让贫困户认识到自身主体地位，打消“等、靠、要”思想，在承受能力、实施标准范围内，配合做好危改工作。三是强化工作人员业务培训，精准改造。采取有效措施，切实解决前期不精准导致改造范围扩大出现的资金断裂问题。

　　(六)进一步加强农村安全饮水工程的后续管护

　　一是每项安全饮水工程都要配备业务熟悉人员负责日常管护，相关部门经常性进行检查和指导，有效提高工程的管护水平。二是加强对群众用水缴费的宣传教育，真正转变长期形成的使用“天然水”、“福利水”意识，积极主动缴费;建立用水补贴机制，通过政府补贴降低用水成本，解决群众特别是贫困群众水费高、压力大的实际问题，切实解决群众负担。三是建立规范用水监测体系，将农村饮水工程项目全部纳入监测，杜绝再次出现饮水不安全。

　　(七)进一步加大支持力度，将水族纳入人口较少民族进行扶持

　　我省水族人口37.4万，占水族总人口的90%以上。水族聚居区与其他民族聚居区比较，发展水平差距较大，水族人口贫困问题仍然比较突出。2019年，三都县贫困人口1.05万户3.92万人，贫困发生率11.66%，占黔南州贫困总人口24.15%,脱贫攻坚任务十分艰巨。建议：一是省政府按国家对人口较少民族进行支持的力度和标准，对水族聚居地区进行重点扶持;二是省政府向国务院及相关部门积极争取，将水族纳入人口较少民族进行扶持。

　　以上报告，请予审议。