——2021年5月25日在省十三届人大常委会第二十六次会议上

　　省农业农村厅厅长张集智

省人大常委会：

　　受省人民政府委托，现将全省农村土地制度改革工作中自然资源部门和农业农村部门承担的耕地保护、农村集体经营性建设用地入市、土地征收、土地确权、土地经营权流转和宅基地管理及改革试点有关情况汇报如下：

　　一、全省农村土地制度改革相关工作推进情况

　　近年来，全省上下坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央和省委关于深化农村改革的重大决策部署，扎实推进以农村土地制度改革为重点的各项农村改革任务，切实加强耕地保护，为打赢脱贫攻坚战和全面推进乡村振兴提供了制度支撑。

　　(一)夯实土地制度改革基础工作

　　一是全面完成农村承包地确权登记颁证工作。目前，全省共完成承包地确权面积6371.2万亩，承包合同签订率98.5%、“一户一档”建档率96.9%、经营权证颁证率97.6%。土地确权成果逐步得到应用，在开展全省土壤污染详查中，从承包地地块调查数据库中抽取土壤污染状况详查点位地理信息3万多个，提高了抽样布点的精准度和工作效率;利用确权数据为全省20万亩耕地休耕轮作提供数据支撑资料，用于建立动态监测机制、科学评估试点成效;水利部门利用部分县(市、区)确权数据资料，完成省内8条河流河道治理调研和规划方案的编制工作。

　　二是基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记。全省农户796.54万户，宅基地663.4万宗、面积225.02万亩，其中，应登记发证555.58万宗、面积156.67万亩;已登记发证477.93万宗、面积137.39万亩，登记发证率86%。集体建设用地3.6万宗、面积4.69万亩，其中，应登记发证3.21万宗、面积4.45万亩，已登记发证2.77万宗、面积4.21万亩，登记发证率86.4%。

　　三是林权确权登记有序推进。2020年，为方便群众和企业登记，在全国率先制定135种林权登记收件清单，统一全省收件标准，目前全省办理各类林权登记11669件、林地12308宗、面积702.6万亩，其中，林权(包括林地经营权)流转转移登记1102件(宗)、面积78.52万亩，融资贷款抵押登记102件、林地741宗、面积148.25万亩，担保金额56.81亿元，为林权制度改革提供了有力支撑，为我省争取国家储备林贷款提供了产权保证。

　　(二)耕地保护措施力度不断加强

　　全省坚决贯彻落实习近平总书记关于耕地保护系列重要指示批示精神，切实加强耕地保护。2018年省委、省政府出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡推进绿色发展的实施意见》，明确了各级政府和相关部门的耕地保护任务和职责，严格控制建设占用耕地、改进占补平衡管理，推进耕地质量提升和保护。修订《市级政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保护责任目标纳入政府年度绩效目标考核评价体系。2020年印发《关于开展农村乱占耕地建房问题整治工作的通知》，以“零容忍”的态度坚决遏制农村乱占耕地建房，采取“长牙齿”的硬措施严格保护耕地。在国家“八不准”的基础上提出我省农村乱占耕地建房“十个一律”的处置要求，利用卫星遥感、大数据、云计算等科技手段，实现“空天地”一体化监测、全流程，网格化管理，有效遏制违法乱占耕地建房。先后5次组织对各地开展暗访督查，截至2021年5月，全省各地上报新增农村乱占耕地建房1331宗已全部制止，其中拆除826宗、追究责任170人。

　　(三)引导土地经营权有序流转发展适度规模经营

　　省委办公厅、省政府办公厅先后出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《关于进一步加强和规范农村土地经营权有序流转的通知》，指导各地在充分尊重农民意愿的基础上，积极探索农村土地“三权分置”有效实现形式，发展土地适度规模经营，推动建立“龙头企业+合作社+农户”利益联结新机制，农村新型经营主体不断发展，农村土地流转规模逐年增加。

　　一是农村土地流转服务体系逐步建立。省农业农村厅联合省市场监管局印发《省农村土地承包经营权流转合同示范文本》，统一全省土地流转合同文本样式。各地以“西部农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设”项目为抓手，推动农村土地承包经营纠纷仲裁体系建设，截止2020年底，全省已成立县级农村土地承包仲裁委员会88个，聘任纠纷仲裁员2334人，受理土地承包经营纠纷8146件，调处纠纷数7888件。同时，全省建成31个县级产权交易市场或服务中心，为农村土地经营权有序流转搭建平台。

　　二是适度规模经营主体更加多元。通过放活经营权减少了经营主体投资农业活动时的顾虑，引导和鼓励政府平台公司、农民合作社、家庭农场、龙头企业、产业化联合体等各类经营主体，主动参与农村土地经营权有序流转。据统计，2020年全省家庭承包耕地经营权流转总面积1275.91万亩，土地流转率19.61%，涉及农户数为274.07万户，其中，农民合作社流转土地面积506.52万亩，企业流转土地面积343.09万亩，家庭农场和农户流转土地面积313.95万亩，其他经营主体流转土地面积112.35万亩。全省土地流转以出租、入股等为主要方式，总体平均流转价格为每年581元/亩，经营50亩(不含50亩)以下面积的经营主体数量占总数的90%以上。

　　三是探索经营权抵押保险机制。各地积极探索农村土地流转风险防范、流转抵押贷款等机制，有效激活农村“沉睡资本”。六盘水市钟山区与中国人民财保公司达成合作，对农村土地流转双方的合同行为进行保险，稳妥推进农村土地流转费履约保证保险工作，进一步引导土地规范流转。安顺市普定县2016年被确定为农村承包土地经营权抵押贷款国家级试点县，出台《普定县规范推进农村土地经营权流转和抵押贷款工作实施方案(试行)》，率先在全省探索推行农村土地流转抵押贷款，发放土地经营权抵押贷款72笔，共计19840万元。贵阳市开阳县2017年出台《开阳县土地经营权抵押融资贷款方案》《开阳县农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》《开阳县金融支持农村产业革命三年行动计划方案》，累计发放土地经营权抵押融资贷款达4.1亿元。

　　(四)农村宅基地管理工作有序开展

　　根据中央农办、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》和农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》精神，农业农村和自然资源部门密切配合，全面做好宅基地管理工作。一是宅基地管理体系加快形成。各地认真落实“省级指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的管理机制，基本建立省市县乡村农村宅基地管理五级工作体系。去年10月以来，乡镇级增设审批窗口129个，全省达到1222个，覆盖率84.5%。全省县级农村宅基地管理专兼职人员280人，乡(镇)级专兼职5444人，村级农村宅基地协管员11663人。2020年审批宅基地13.81万宗、面积2.49万亩，已颁发房地一体不动产证的宅基地18.42万宗，占宅基地总数的2.78%。二是宅基地底数逐步摸清。全省一户多宅的农户55.95万户，占拥有宅基地农户总数的8.65%(低于全国12.2%的水平)。抓好宅基地用地需求摸底调查，组织开展2021年全省农村宅基地用地需求统计调查工作，全面掌握全年拟使用存量建设用地、增减挂钩指标和新增计划指标情况，为后续管理工作打好基础。三是宅基地盘活利用逐步显现。各地采取就地利用、整治利用、复垦利用等多种方式探索盘活闲置宅基地和闲置农房的有效途径，增加农民的财产性收入。播州区以经营乡村旅馆(农家乐)为主，盘活闲置住宅发展旅游业，全区共有乡村旅馆(农家乐)478家，旅游住宿床位7326张，极大带动了当地老百姓脱贫致富。其中，花茂村委会以母氏陶艺为核心元素，整合当地的房屋资源，集中打造了“花茂陶艺文化一条街”精品文化旅游点，其中以闲置住宅打造的“苟坝印象”农庄每年给村集体分红可达7万元以上。

　　(五)积极稳妥推进农村土地改革试点工作

　　一是稳步推进农村宅基地制度改革试点。2020年9月，息烽、湄潭、金沙被中央农办、农业农村部批复为新一轮农村宅基地制度改革试点县，按照省人民政府批复3个试点县的实施方案，各项改革试点任务逐步展开，三个县共办理宅基地1775宗，占申请数3041的58.4%，审批率较全省平均水平高近18个百分点;开展抵押宅基地使用权贷款5142宗，贷款金额达46447万元;退出宅基地6964宗、面积2319亩，其中有偿退出宅基地1347宗、面积1062亩、补偿金额达7089万元;宅基地使用流转1577宗，盘活利用闲置宅基地和闲置农房427宗。

　　二是积极探索农村集体经营性建设用地入市改革试点。2015年，湄潭县农村集体经营性建设用地入市改革纳入全国33个改革试点，探索了“定组织明确入市主体、定地块明确产权归属、定途径明确入市方式、定平台明确交易市场、定比例明确效益分配”的“五定五明”改革路径，敲响了全国农村集体经营性建设用地入市拍卖的“第一槌”，创造了“湄潭经验”。共出让农村集体经营性建设用地194宗，面积788.56亩，出让价款1.74亿元。按照国家关于“审慎稳妥推进，计划先用两年左右的时间，由省级政府选择10%—15%左右入市需求集中、工作基础好、土地管理水平高的县(市、区)先行推进”的要求，2020年明确在息烽、汇川、平坝等12个县(区)和“9+3”贫困县先行开展农村集体经营性建设用地入市准备，积极开展前期工作。

　　三是总结应用农村土地征收制度改革试点成果。2016年，湄潭县率先开展试点，总结了缩小土地征收范围、规范土地征收程序、完善被征地农户多元安置保障机制等成功经验，并体现在2020年1月1日实施的新《土地管理法》相关条款。我省根据新《土地管理法》规定，重点抓好三项工作：第一，缩小土地征收范围。制定并细化审查批准、实施层级、区域限制、民主决策程序等有关规定，确保既符合法律关于充分保障被征地农民合法权益以及社会公众知情权、监督权的规定，又考虑地方政府统一规划产业发展、城市综合开发的用地需求。目前，全省已批复同意贵阳市云岩区等14个县(市、区)的土地征收成片开发方案，完成了遵义市等相关县(区)土地征收成片开发方案的专家论证。第二，规范土地征收程序。出台《贵州省征地拆迁领域重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》，使社会稳定风险评估有章可循。制定贯彻落实意见，明确个别(按被征地的农村集体经济组织成员总数5%及以下计算)难以达成协议的，县级政府应在申请征收土地时如实说明。在建设用地报批中严格审查征前程序落实情况，保障被征地农民合法权益。第三，科学制定补偿标准。按照“县测算、市平衡、省审查”的方式，综合考虑土地条件、产值、区位、供求关系、人口以及经济发展水平等因素，组织全省88个县(市、区)科学制定征地区片综合地价，已在2020年底前全部公布实施，新标准全省平均涨幅3.1%，既保护被征地农民更好地分享土地增值收益，又兼顾经济社会发展土地要素保障需求，确保新老补偿标准平稳过渡。

　　二、存在的主要问题

　　虽然我省在深化农村土地制度改革方面取得一定成效，但仍然存在一些突出问题不容忽视、亟待解决，主要有以下几个方面：

　　(一)农村土地确权登记颁证后续管理工作仍较繁重。宅基地、集体建设用地调查测绘方式技术含量低，登记数据不全面、不准确，2021年底前完成向国家汇交数据的任务困难大;2009年底前完成的林权登记因受当时技术、经费等条件制约，普遍存在测绘、地类、权利人信息不准确甚至错误等情况，导致无法在此基础上办理后续登记;农村承包地确权后续管理工作繁重，县级支付技术单位合同款的资金拨付率仍不太理想，合同款拨付率最低的县仅有60%，影响了收尾工作顺利推进，农村承包地纠纷化解难度依然较大等。

　　(二)耕地保护形势依然严峻。一些县、乡政府和用地单位耕地保护意识不强、重视不够、责任落实不到位，“想用多少就用多少、想用哪里就用哪里”的现象还不同程度存在，各类违法占地建设多发、易发的趋势短期内难以明显扭转。农村村民建房乱占耕地点多、面广、量大，由来已久，一些地方工作不到位，还有新的乱占耕地建房现象。

　　(三)土地流转和纠纷调处有待加强。土地经营权流转口头协议多随意性强，或者虽签订合同，但流转双方的权责关系不清、协议条款不全，矛盾纠纷时有发生。因人力财力不足、业务量少等原因，流转市场体系建设不够完善，全省开展农村土地流转信息、合同指导等服务的县级产权交易市场或服务中心仅有31个，土地承包经营权流转的“出让方”和“受让方”难以有效对接，存在“要转的、转不出，要租的、租不到”现象，影响适度规模经营的进程。土地纠纷仲裁工作滞后，基层普遍存在仲裁经费不落实、仲裁队伍不健全、纠纷调处档案不规范、调解仲裁方式缺乏创新等问题，影响土地纠纷的有效化解，也影响平安贵州建设考评成效。

　　(四)宅基地制度改革试点工作难点多。房地一体不动产证颁证率偏低，改革缺乏基础支撑。金沙县颁发43228宗，占全县农村宅基地宗数的33.3%，湄潭县、息烽县仅颁发389宗、224宗;乡村规划与土地利用、生态、林业、文物保护等规划不能有机衔接，甚至存在矛盾，很多村庄附近都是基本农田，导致一些地方无地可批，村庄规划难落地;农民流转闲置宅基地的意愿普遍不强，有偿腾退多余宅基地和空闲宅基地难度较大;由于宅基地使用权特殊的权能属性，在价值评估、处置方式、变现能力等方面存在现实风险，金融机构顾虑多、意愿不强，宅基地使用权抵押贷款有困难。

　　(五)农村集体经营性建设用地入市缺少顶层制度支撑。目前，国家尚未出台集体经营性建设用地入市改革指导意见，我省实践中也存在乡镇规划和村庄规划融合不够、政策设计不完备等问题，各地尚未完全建立农村集体经营性建设用地基准地价体系和收益分配机制，缺乏相关配套政策。

　　三、下步工作打算

　　下一步，我们将认真落实习近平总书记关于新时代推进农村土地制度改革的重要指示精神，进一步采取有力措施，加大工作力度，通过深化农村土地改革，进一步激发农业农村发展活力，推动实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

　　(一)抓实农村土地管理长效机制建立健全。加快推动《贵州省土地管理条例》修订调研、起草等工作，全面落实党中央、国务院关于农村土地制度改革有关要求，系统总结梳理好经验好做法，归纳提炼形成条款写入条例。建立健全“党政同责、部门协同、上下联动、公众参与”的自然资源执法监管机制，建立省级自然资源督察制度，设立自然资源督察专员，强化对市以下政府土地利用、管理情况的督察监管。进一步理顺市以下自然资源执法监管体制，加强基层执法队伍建设，提升综合履职能力，切实维护全省自然资源管理良好秩序。

　　(二)抓实农村土地确权登记颁证后续工作。一是继续做好农村承包地确权登记颁证收尾工作。指导各地重点排查核实未确权、未颁证到户的承包地具体情况，加大整改力度，强化纠纷调处，积极化解矛盾，分类精准施策。进一步做好确权档案的整理归档、数字扫描、验收移交等工作，确保高质量完成确权登记颁证收尾工作。二是继续完善农村土地承包合同管理机制。指导各地建立健全农村土地承包合同日常变更工作机制，强化农村承包地信息跟踪调查和日常管理，探索建立农村土地承包数据的保管、更新、使用和安全保密等管理制度。鼓励有条件的地方建立土地承包合同网签制度，通过信息应用平台管理合同变更。三是继续督促各地提高确权资金兑付率。全省尚有约6亿元确权合同款未兑付技术作业公司，要继续对部分资金拨付率低的县进行督促，及时跟踪资金拨付情况，督促县级政府加快拨付速度、提高资金拨付率，确保确权专项资金实际到位。四是继续做好土地确权成果应用。加快全省农村土地承包经营权确权登记颁证信息管理系统和全省农村产权流转交易信息管理系统的应用推广，努力拓展确权成果运用。指导息烽县开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，先行探索耕地调整互换、有偿退出、长效管理等机制。五是用好国家宅基地和集体建设用地确权登记支持政策，指导各地使用国土调查云软件、勘丈图解法加快推进调查测绘、登记入库、成果汇交。分步解决林权遗留问题，指导各地抓好移交、清理、纠错等工作，择机开展全省新的林权确权登记工作，彻底解决所有遗留问题。

　　(三)抓实最严格耕地保护制度的落地落实。压实各级政府耕地保护监管责任，推动建立“田长制”，实行县、乡、村联动全覆盖的耕地保护网格化监管，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。强化耕地保护监管考核和动态监测，采取管控、建设、激励等措施，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。进一步规范耕地占补平衡，实行“违占挂钩”，确保补充耕地质量不降低、数量不减少。深入开展农村乱占耕地建房问题整治行动，坚决遏制新增，有序开展存量问题整治。统筹划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，建立全省四级三类国土空间规划体系，形成以国土空间规划为基础，以用途管制为手段的国土空间开发保护格局，强化规划的引领、指导和约束作用，促进全省农村土地制度改革。

　　(四)抓实农村土地经营权规范有序流转。一是做好《农村土地经营权流转管理办法》贯彻落实。以《农村土地经营权流转管理办法》贯彻落实为契机，进一步加大《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规宣传力度，增强各级政府和广大农户法律意识，推动各地“依法、自愿、有偿”规范流转土地经营权，切实防止土地流转中出现违背农民意愿、损害群众利益的问题。二是加快土地经营权流转平台化制度化建设。指导各地建立健全农村产权流转交易体系，推广应用农村产权交易信息平台，为土地规范流转提供平台和载体。同时，制定完善农村土地流转管理办法，健全流转规则，完善运行机制，加强农村土地流转的服务和监督管理。三是做好纠纷调处和仲裁工作。切实加强调解仲裁机构队伍建设、经费保障、宣传培训、案件调处、制度创新等工作，尽快建立健全乡村调解、县市仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作体系。推动仲裁机构与当地法院、司法等相关部门沟通协调，保障仲裁的有效执行，提高仲裁裁决认可度，提升仲裁公信力。四是培育壮大农业经营主体。深入抓好龙头企业、农民合作社、家庭农场等培育发展工作，充分调动新型经营主体的积极性，提升其市场竞争力，增强其带动能力，推动土地流转更加规范有序，发展适度规模经营。

　　(五)抓实农村宅基地改革和管理工作。一是夯实工作基础。认真开展宅基地底数调查、宅基地地籍调查、房地一体不动产证确权颁证等基础工作，为后续改革奠定坚实基础。省农业农村厅与省资源资源厅共同推动出台《贵州省农村村民住宅建设管理办法(试行)》，进一步对审批程序、面积标准，部门职能等予以明确，严格农村宅基地审批管理。二是推动规划落地。指导各级农业农村部门协同自然资源部门，在国土空间规划编制、用地指标安排、耕地占补平衡等工作中，为农民建房和农村产业发展预留空间，严格按照规划确定的集中建房区选址建房，确保相关用地政策能够落实落地。三是稳慎推进改革试点。指导息烽、湄潭、金沙三个试点县围绕“五探索、两完善、两健全”方面的内容，严格按照时间节点要求开展试点，结合本地实际有所侧重、重点突破。四是强化工作督导。督促指导各试点县严格对照省政府批复的试点实施方案，完善责任落实机制，将责任细化到部门，明确到具体责任人，确保试点措施落实落地。要建立督导机制，定期组织开展工作督导，及时掌握改革进度，发现问题解决问题，推动宅基地改革取得新成效。

　　(六)审慎稳妥开展集体经营性建设用地入市。指导先行开展集体经营性建设用地入市的县(市、区)抓紧制定实施方案，推出1—2宗集体经营性建设用地入市案例。指导其他县(市、区)开展集体经营性建设用地摸底调查，其中，列入国家全域土地综合整治试点的乡镇在摸底调查的基础上，因地施策、稳步推进集体经营性建设用地入市。