坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，健全人大主导立法工作体制机制，发挥人大主导作用，努力提高立法质量和效率，是新时代立法工作的新任务新要求。近年来，有立法权的各级人大认真贯彻落实党中央决策部署，主动担当作为，积极探索创新，人大主导立法的体制机制日益完善，主导作用发挥越来越好。起草工作是提高立法质量的重要基础性工作，也是人大发挥主导作用的有效路径和方法之一，抓住了起草工作就抓住了提高立法质量的基础，就抓住了人大发挥主导作用的重要方面。

　　2021年11月，省十三届人大常委会第二十九会议对《贵州省优秀民族文化传承发展促进条例(草案)》(以下简称《条例草案》)进行了初次审议。《条例草案》起草过程中，积极争取全国人大民委支持帮助，主动向省人大常委会领导请示汇报，全国人大民委及时予以指导并提出重要修改完善建议，省人大常委会领导高度重视，多次作出重要指示、提出重要修改意见，为《条例草案》起草工作顺利完成并如期提请审议提供了坚强保证。《条例草案》开全国省级层面优秀民族文化传承发展促进立法先河，也是省人大民宗委有史以来第一个牵头起草并提请审议的法规案，起草过程中在诸多方面进行了积极尝试和有效探索，对于如何进一步发挥人大的立法主导作用，具有一定的参考价值。

　　高站位谋划明确方向

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足新的历史方位，从文化认同是民族团结根脉的战略高度，对铸牢中华民族共同体意识、构筑各民族共有精神家园、推动各民族文化传承发展和创新交融等作出系列重大决策部署，为民族文化传承发展指明了前进方向、提供了根本遵循。《条例草案》起草过程中，我们深入贯彻落实党中央决策部署，深入学习习近平总书记重要讲话精神，提高政治站位，明确立法方向，把握工作规律和发展趋势，着力守护好、传承好、发展好、利用好我省优秀民族文化。

　　深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。今年8月，时隔七年之后，党中央再次召开中央民族工作会议，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。这次会议最重要的理论成果，是形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，全面总结提炼了党的百年民族工作理论和实践经验，深刻揭示了中华民族发展内在规律，科学回答了新时代民族工作举什么旗、走什么路等重大问题，是党的民族工作理论和实践的智慧结晶，是马克思主义民族理论中国化的最新成果，是中国特色民族理论建设的重大飞跃，是推动新时代党的民族工作高质量发展的强大思想武器，是做好新时代民族工作的行动指南和根本遵循。《条例草案》起草过程中，深刻学习领会习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，全面完整准确把握其核心要义、精神实质、丰富内涵和实践要求，自觉用以指导实践、推动工作，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保立法工作正确政治方向。

　　增强文化自觉，坚定文化自信。文化自信是一个民族、一个国家以及一个政党对自身文化价值的充分肯定和积极践行，并对其文化的生命力持有的坚定信心。习近平总书记强调指出，“我们要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚持文化自信。”“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。”贵州民族文化历史悠久、源远流长，一体多元、丰富多彩，多种文化长期交往交流交融，有力推动了各民族相互依存、交往融合、共同发展，共同形成了我省民族文化绵延不绝、历久弥新的精神品格，共同编织了我省各民族文化各美其美、美美与共的壮丽画卷。《条例草案》起草过程中，深刻认识各民族文化是中华文化的组成部分，准确把握中华文化同各民族文化“主干”与“枝叶”的关系，切实增强各民族对中华文化的认同，增强文化自觉，坚定文化自信，努力构筑中华民族共有精神家园。

　　围绕中心，服务大局。今年2月，习近平总书记亲临贵州视察，充分肯定贵州经济社会发展取得的成绩，并赋予贵州闯新路、开新局、抢新机、出新绩的重大使命。习近平总书记强调：“民族的就是世界的。特色苗绣既传统又时尚，既是文化又是产业，不仅能够弘扬传统文化，而且能够推动乡村振兴，要把包括苗绣在内的民族传统文化传承好、发展好。”省委深入学习贯彻习近平总书记视察贵州重要讲话精神，提出“一二三四”工作思路，作出围绕“四新”主攻“四化”、推动高质量发展的重大决策。贵州民族文化资源富集、潜力巨大，多姿多彩的民族文化已经成为宣传推介的重要品牌、产业发展的重要资源、民族团结进步的重要载体、凝聚发展合力的重要支撑。《条例草案》起草过程中，深刻认识制定条例是贯彻落实习近平总书记视察贵州重要讲话精神的重要举措，是传承好、发展好我省优秀民族文化，推动高质量发展的现实需要，围绕省委中心工作，服从服务于全省工作大局，深入了解掌握我省民族文化资源独特魅力和优势，全面分析研究我省民族文化产业发展现状及加快发展的巨大潜力，积极探索其在围绕“四新”主攻“四化”、推动高质量发展中发挥作用的可能路径和方法，以高质量立法推动高质量发展。

　　专班化推动提高效率

　　每一件立法都成立一个工作专班，是近年来立法工作的有益探索和创新之举，实践证明切实可行、行之有效。优秀民族文化传承发展促进立法，政策性、法律性、实践性较强，涉及面广、各方关注度高、无成熟经验做法可借鉴，时间紧、任务重、要求高、难度大，实行专班化推动十分必要。2021年6月，立法工作专班正式成立，下设领导小组、工作小组、咨询专家组。立法工作专班深入扎实开展调研起草和修改论证等工作，按时高质量完成了起草工作任务。

　　实现起草工作的专一性。立法工作专班实行“一个专班、一套人马、一个目标、一致行动”工作模式，建立健全了立法起草沟通协调机制、“链条式”运转机制、研判分析机制和工作例会机制，人员相对固定，进度相对统一，责任到人，分工合作，参与各方集中精力、专心致志从事起草工作。《条例草案》起草过程中，立法工作专班定期召开领导小组会、工作小组会、论证会、改稿会、座谈会等，充分发挥在立法起草各环节的重要作用，全体成员围绕目标任务，紧密联系、通力协作，统一思想认识、形成工作合力，有效避免和消化分歧，加快工作进程，最大限度提高了立法工作效率。

　　突出问题研究的专门性。立法工作专班制定起草工作方案，精心设计《条例草案》文本框架，深入研究问题，着力针对问题，切实解决问题。《条例草案》起草过程中，立法工作专班在对《条例草案》文本框架进行整体把握的基础上，分为四个专题深入开展专门研究。“总则”专题，主要研究立法的必要性、重要性、可行性，立法目的、概念定义、适用范围、基本原则、部门职责、宣传推介、表彰奖励等方面。“保护传承”专题，主要研究保护传承的问题、短板、原因，保护传承责任主体、责任机制、制度措施，保护传承重点对象及其针对性制度措施等方面。“发展促进”专题，主要研究发展促进的方向、趋势、规律，财政、金融、税收、人才等激励支持措施。“法律责任”专题，主要研究法律责任的设定、类型、强度等方面，强化贯彻实施的责任约束。通过分组切块进行专题式研究，立法工作专班进一步深化了民族文化传承发展规律性和立法必要性、可行性、重要性的认识理解，进一步精准把握了立法的调整对象、主要内容和方法措施，更好协调和平衡了保护与发展、整体与局部、当前与长远等的关系，更加彰显了立法的鲜明导向，为提高立法质量奠定了坚实基础。

　　保证立法内容的专业性。立法工作专班，从参与部门看，涵盖省委宣传部、省委统战部、省人大民宗委、省人大法制委、省人大教科文卫委、省人大常委会法工委、省民宗委、省文化和旅游厅等8家单位，都与民族文化传承发展工作紧密相关，熟悉党的民族工作方针政策、国家法律法规和我省民族文化传承发展工作实际情况及需要。从组成人员看，既有政策理论水平高、世情省情把握准、工作经验丰富的领导同志，也有具体从事民族文化传承发展工作的业务骨干和工作人员，还包括贵州大学、贵州民族大学、贵州师范大学、贵州省社科院、贵阳学院、贵州民族研究院、贵州民族研究学会等教学科研机构专门从事民族文化教学研究的专家学者。《条例草案》起草过程中，立法工作专班全体成员各尽所能、各展其才，从各自职责、多种角度、不同层面对起草工作谋思路、出点子、想办法、提对策，整体谋划、系统设计，深入研讨、广泛交流，努力在方向性上把关、在科学性上提质、在专业性上精准，确保该项立法真正立得住、行得通、真管用。

　　课题式研究夯实基础

　　质量是立法的生命，提高立法质量是立法工作的重中之重。《条例草案》起草过程中，省人大民宗委牵头开展了贵州省民族文化传承发展法治保障情况专题调研，并申报作为2021年省委全面深化改革重大调研课题,形成《贵州省民族文化传承发展法治保障情况专题调研报告》。同时，受全国人大民委委托，就我省贯彻实施民族工作法律法规和涉民族工作地方立法情况进行专题调研，形成《贵州省贯彻实施民族工作法律法规和民族立法工作情况调研报告》。这两项专题调研，探索实践了调查研究与立法起草工作的良性互动，有力推动了立法起草工作顺利进行，为《条例草案》起草工作夯实了基础。

　　深入研究民族政策。深入学习理解党的十八大以来党中央关于民族工作的重大决策部署和习近平总书记关于民族工作、民族文化的重要讲话、重要文章、重要论述，系统回顾总结中国共产党百年来关于民族工作的基本理论、基本方针、基本政策及其发展变化历程，全面梳理分析我省《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的实施意见》《关于建设多彩贵州民族特色文化强省的实施意见》《关于实施中华优秀传统文化传承发展工作的意见》《关于加强传统村落保护发展的指导意见》《贵州省省级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理办法(试行)》《关于加强少数民族特色村寨保护与发展的指导意见》等政策文件，参考借鉴《民族问题文献汇编》《中国共产党主要领导人论民族问题》《民族工作文献选编》《中国共产党与少数民族传统文化保护和发展研究》等文献资料和学术界相关研究成果。这些研究及其成果，为明确《条例草案》的立法方向、立法思路、立法定位、立法原则和主要内容等，提供了重要依据和参考。

　　深入研究法律法规。认真研究上位法，对民族区域自治法、非物质文化遗产法、文物保护法、公共文化服务保障法、国务院实施民族区域自治法若干规定等法律、行政法规的相关规定进行全面分析梳理汇总，为起草《条例草案》明确法律依据，确保《条例草案》的内容与上位法的规定不抵触，切实维护国家法制统一。认真研究我省现行有效地方法规，全面总结回顾我省民族立法的发展历程、显著特征、主要成效及经验，重点对实施民族区域自治法若干规定、促进民族团结进步条例、非物质文化遗产保护条例、文物保护条例、传统村落保护和发展条例、民族乡保护和发展条例以及市(州)、自治县相关法规的规定进行深入比对分析，厘清《条例草案》与现行有效法规的关系，明确《条例草案》的重点内容，确保《条例草案》与现行有效法规既不重复又有机衔接。同时，赴山东省、广西壮族自治区调研，并查阅分析《海南省少数民族文化保护与开发条例》《山东省历史文化名城名镇名村保护条例》等外省法规，参考借鉴相关经验做法。

　　深入研究我省实际。回顾总结历史，查阅研究《中国西南民族通史》《贵州世居少数民族文化发展史》等文献资料，全面了解掌握我省民族文化厚重历史、类型样态、主要特色以及传承发展创新历程等，着力深化对我省民族文化传承发展规律性的认识把握。深入开展调研，先后到贵阳市、黔东南州、黔南州、黔西南州等地听取当地有关部门、基层人大代表、民族文化企业代表等的意见建议，同时书面征求9个市(州)和88个县(区、市)的意见建议，深入了解实践所需、基层所盼，深入了解民族文化传承发展面临的主要困难和问题，着力深化对我省民族文化传承发展实践性的认识把握。积极践行全过程人民民主要求，多次召开省直部门、教学科研机构、专家学者等参加的论证会、座谈会，书面征求省人大常委会党组成员、副主任、秘书长、副秘书长和省人大各专门委员会、省人大常委会各工作机构意见建议，着力推进科学立法、民主立法，努力提高立法的针对性、实效性。

　　针对性规定突出特色

　　针对问题、解决问题，体现特色，是地方立法质量的重要衡量标准。《条例草案》紧跟时代步伐，紧盯我省优秀民族文化传承发展中的突出问题，主要对具有方向性、引领性、导向性的共性问题、重要问题作出规范，努力实现文化效益、社会效益、经济效益的有机统一，充分彰显该项立法的文化特质、地方特点、时代特色。

　　紧扣时代主题。新时代的民族工作，要坚持以习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想为指导，牢牢把握新时代党的民族工作的历史方位、重要任务、工作主线、制度保障、实现方式等重大问题，以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗。《条例草案》紧扣这一时代主题，从多个方面对优秀民族文化传承发展的基本要求作出了规定。一是铸牢中华民族共同体意识，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，巩固发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，增进共同性，推动各民族相互依存、交往融合、共同发展，夯实铸牢中华民族共同体意识的思想基础。二是准确把握各民族文化与中华文化的关系，弘扬中华优秀传统文化，坚守中华文化立场，传承中华文化基因，增进对中华文化的认同，培育践行社会主义核心价值观，以各民族文化枝繁叶茂促中华文化根深干壮，形成人心凝聚、团结奋进的强大精神力量。三是促进各民族文化交融互鉴、包容发展，坚持倡导优秀、摒弃落后，活态传承、突出特色，科学利用、融入生活，政府主导、社会参与，推动优秀民族文化创造性转化、创新性发展，不断满足人民群众对美好生活的需要。

　　突出重点问题。我省民族文化丰富多彩、特色鲜明、魅力十足，民族文化资源富集、潜力巨大，对围绕“四新”主攻“四化”、推动高质量发展具有重要作用。《条例草案》围绕建设多彩贵州民族特色文化强省目标，以推动优秀民族文化创造性转化、创新性发展为重点，对优秀民族文化保护传承的主要方面作出了规定。一是科学界定调整范围，明确规定传承发展的对象是优秀民族文化，即具有重要历史、文化、社会等价值，体现时代进步要求的民族文化，不包括落后的、过时的民族文化;明确规定民族文化包括汉族和各少数民族文化，而不仅仅限于少数民族文化。二是强化政府责任，规定了将优秀民族文化传承发展工作纳入国民经济和社会发展规划，编制优秀民族文化传承发展规划，实行优秀民族文化保护责任制和责任考核制，加大投入力度，加强推广推介，建立档案和保护名录，建立文化生态保护区、实行整体保护，加强原生态保护，加强非遗传承人动态管理，实行分类分级保护管理等内容。三是体现发展要求，根据民族文化产业发展现状、发展潜力和未来发展趋势，重点对民族语言文字、民族建筑、民族医药、民族文艺、民族服饰、民族饮食、民族体育、民族节庆、民族习俗、农耕文化等十类优秀民族文化的保护传承、发展促进分别作出规定，实行“一业一策”，推动优秀民族文化资源优势形成产业产品优势。

　　解决发展难题。针对我省优秀民族文化消融消逝风险加剧、民族文化传承人队伍青黄不接、民族文化产业发展动力不足、知识产权保护力度不够等实际困难和问题,《条例草案》针对性规定了具体措施。一是明确发展方向，规定了统筹推进优秀民族文化传承发展与实施三大战略行动有效衔接，统筹推进大数据与优秀民族文化传承发展深度融合，统筹推进优秀民族文化传承发展理念创新、技术创新、方式创新，推动优秀民族文化实现产业化、现代化、数字化、市场化发展等内容。二是促进集聚发展，规定了建设优秀民族文化产业园区、风情街区等集中式生产经营场所，利用民族文化资源开发新产品、形成新业态，建立优秀民族文化资源项目库，推进优秀民族文化产业项目化和项目产业化等内容。三是强化资金、技术、人才保障，规定了加大招商引资力度，保证优秀民族文化传承发展所需要资金，综合运用财政支持、贷款贴息、融资服务、用地保障等扶持政策，运用现代科技理念、技术、手段、方法等对优秀民族文化资源进行升级改造，加强知识产权保护，加强人才引进、培养、使用工作等内容。(作者：省人大民宗委办公室 马骁 陈曦)